Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 652/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. P. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego (dalej: organ, Instytucja Zarządzająca/IZ) w przedmiocie zwrotu środków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie, w której zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019, poz. 869, dalej: u.f.p.) i art. 26 ust. 1 pkt. 6 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018, poz. 1307, dalej: u.z.p.p.r) – polegające na braku uwzględnienia przy ocenie stanu sprawy treści Wytycznych, opracowanych przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego oraz przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 2 pkt. 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L nr 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25, dalej: rozporządzenie nr 1083/2006);
naruszenie to polegało:
- - po pierwsze na przyjęciu, bez ustalenia naruszonego przepisu prawa, że w sprawie niniejszej doszło do wystąpienia nieprawidłowości,
- - po drugie na przyjęciu, że przepis art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 uprawniał do żądania od skarżącego zwrotu kwoty większej, niż ta, która wynikałaby z zastosowania art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych);
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię: art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 800/2008;
naruszenie to polegało na pominięciu, iż art. 7 ust. 3 dopuszcza kumulację pomocy oraz sprzeciwia się żądaniu zwrotu od skarżącego takiej kwoty, jaką wyznaczyły organy I i II instancji.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości przewidzianej przepisami prawa oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej.
Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Nie może odnieść skutku sformułowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. i art. 26 ust. 1 pkt. 6 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Sąd pierwszej instancji jest wobec powyższego związany "granicami sprawy", lecz nie jest związany "granicami skargi". Granice sprawy określone w powyższym przepisie oznaczają, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Skarżący formułuje zarzut na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., ale według niego polega on na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wzięcia pod uwagę treści Wytycznych, opracowanych przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego oraz przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie oraz jego argumentacji w tym zakresie przedstawionej w skardze. Pominięcie przez Sąd I instancji argumentacji stron nie stanowi naruszenia art. 134 p.p.s.a. Przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości, co oznacza, że mogą one poddać kontroli określoną aktywność, bądź zaniechanie organów administracyjnych, jedynie na skutek skargi uprawnionego podmiotu. Istotnym w tym kontekście jest przedmiot zaskarżenia wskazany w skardze, którym sąd administracyjny jest związany. W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja Zarządu Województwa Lubelskiego w przedmiocie zwrotu środków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu, co prawidłowo przyjął WSA i czego skarżący nie kwestionuje. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy i uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19; 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia prawidłowości, dokonanej przez Sąd I instancji oceny w zakresie podwójnego finansowania nie mogła być w ogóle podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zagadnienie wykładni i zastosowania aktów prawnych należy do zagadnień prawnomaterialnych.Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Wskazany wyżej przepis definiuje pojęcie nieprawidłowości jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku.
Skarżący nie zaprzecza temu, że przed zawarciem w dniu 5 listopada 2013 r. umowy o dofinansowanie projektu, nie ujawnił faktu zawarcia umowy kredytowej na preferencyjnych warunkach, zagwarantowanych przez Idea Bank S.A. oraz że w dniu 3 i 18 października 2013 r. w ramach obsługi bankowej projektu dokonał płatności należności wynikającej z faktury nr 5/09/2013 na kwotę 48.708 zł i kolejno w dniu 29 października oraz 12 listopada 2013 r. uregulował płatność za fakturę 13/09/2013 na łączną kwotę 34.833,60 zł.
Skarżący uprzedził LAWP jedynie, co wynika z treści wniosku o dofinansowane o zamiarze sfinansowania części wydatków kwalifikowanych z kredytu bankowego w kwocie 100 000 zł. Wskazał też, że w ramach pomocy de minimis z PUP we Włodawie uzyskał 20 000,00 zł.
Powyższe oznacza, że LAWP nie wiedziała przy podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu oraz przy weryfikowaniu wniosku o przyznanie płatności (zrealizowanej w dniu 16 stycznia 2014 r.) o tym, że skarżący otrzymał dodatkową pomoc (de minimis). W rezultacie doszło do podwójnego sfinansowania części wydatków związanych z projektem z powodu naruszenia przez skarżącego obowiązujących procedur w zakresie warunków uzyskiwania pomocy.
Podkreślić należy, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. W przedmiotowej sprawę skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zatem niezasadny w konsekwencji jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie.
Również zarzut błędnej wykładni art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 800/2008 nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść należy, że zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obraza przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji może mieć miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji).
Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej).
Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi.
Skarga kasacyjna sugeruje jakoby zakaz podwójnego finansowania odnosił się do kumulacji finansowania pomiędzy funduszami a innymi wspólnotowymi instrumentami finansowymi. A i w tym zakresie stanowisko jej autora jest błędne.
Zgodnie z art. 54 ust 5 rozporządzenia nr 1083/2006, wydatki współfinansowane z funduszy nie otrzymują pomocy z innego wspólnotowego instrumentu finansowego, a Instytucja Zarządzająca ma zapewnić prowadzenie weryfikacji eliminujących możliwość równoległego finansowania wydatków z innych programów wspólnotowych lub krajowych lub w ramach innych okresów programowania (art. 13 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia nr 1083/2006).
Celem przedmiotowej regulacji jest ochrona budżetu UE przed ryzykiem sfinansowania danego wydatku więcej niż jeden raz. Treść art. 13 ust. 2 rozporządzenia 1828/2006 potwierdza, że zakaz, o którym mowa w art. 54 ust. 5 obejmuje swoim zakresem także przypadek, gdy wydatek współfinansowany z któregokolwiek funduszu w ramach danego programu operacyjnego otrzymuje pomoc z innego programu, niezależnie od źródła jego finansowania, tj. czy ten sam fundusz, czy inne finansują te programy operacyjne. Zakaz taki realizuje również zasadę przejrzystości w ubieganiu się o dofinansowanie, zabezpieczając przed różnego rodzaju nadużyciami, do których dochodziłoby, gdyby zakaz ten, jak postuluje skarżący, ograniczyć jedynie do "podwójnego finansowania" przez różne fundusze.
Nie znajduje przy tym uzasadnienia argument, jakoby treść art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 800/2008 przemawiała przeciwko przyjętemu w zaskarżonej decyzji rozumieniu art. 54 ust. 5 rozporządzenia 1083/2006 i rzekomo wskazywała na dopuszczalność "podwójnego finansowania" projektu. Celem przepisu art. 7 ust 1 i 3 rozporządzenia nr 800/2008 jest bowiem zapewnienie, aby w odniesieniu do danego projektu nie została przekroczona maksymalna intensywność pomocy – niezależnie od formy (w ramach programu operacyjnego, czy też nie) oraz źródła (środki krajowe, wspólnotowe) udzielenia pomocy. Przedmiotem art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 jest zaś zagadnienie dopuszczalności jakiegokolwiek sfinansowania danego projektu w ramach dwóch różnych programów operacyjnych.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).