Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 115/20, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie cen za usługi pogrzebowe świadczone przez A. Spółka z o.o. w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.
Skargą z 6 lutego 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie cen za usługi pogrzebowe świadczone przez A. Spółka z o.o. w O. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych") polegające na zaniechaniu ogłoszenia w Dolnośląskim Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym ww. zarządzenia. Wskazał skarżący, że wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 712, dalej: "ustawa o gospodarce komunalnej"), zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, brak publikacji aktu oznacza, że nie wiąże ono adresatów zawartych w nim norm.
Odpowiadając na skargę, Burmistrz wskazał, że złożył wniosek o publikację zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, co zostało dokonane w dniu 28 lutego 2020 r. pod pozycją 1608. W związku z powyższym organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opublikowanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi nie oznacza, że postępowanie w sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie jego nieważności, jest bezprzedmiotowe z uwagi skutki związane ze stwierdzeniem nieważności zarządzenia. Przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy też jego część, nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Zarządzenie wydano 11 lutego 2016 r., a zgodnie z § 4 wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą wsteczną od 1 kwietnia 2016 r. Sąd stwierdził, że nie można wykluczyć, że w oparciu o zarządzenie w okresie od jego podjęcia do dnia skargi i do opublikowania były podejmowane określone czynności, wywołujące określone skutki prawne. Sąd podkreślił, że dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego zarządzenia istotne znaczenie mogą mieć skutki stwierdzenia jego nieważności.
Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dajej: "p.p.s.a.") w związku z jego bezprzedmiotowością i dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia.
Sąd ustalił, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza z 11 lutego 2016 r., w sprawie cen za usługi pogrzebowe świadczone przez A. Spółka z o.o. w O. zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "ustawa o samorządzie gminnym") oraz § 1 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 30 października 1997 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miejskiemu O. uprawnień w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2015 r., poz. 2126, dalej: "ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych"). Podniesiony w skardze zarzut sprowadzał się do wskazania, że skarżonemu zarządzeniu nie przyznano statusu aktu prawa miejscowego, nie przewidując obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do kwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Obecnie akty te uznawane są powszechnie za akty prawa miejscowego, mają więc charakter powszechnie obowiązujący. Jego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia określonych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych.
Nadto uchwała taka ma charakter zewnętrzny wobec administracji, normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16; z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2868/17; wyrok WSA w Łodzi z 7 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 574/17; wyrok WSA w Opolu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 443/19 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu pierwszej instancji decydujące znaczenie dla kwalifikacji prawnej zaskarżonego zarządzenia miał charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresat oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Analiza jego postanowień pozwala na przyjęcie, że na podstawie zaskarżonego aktu dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych, adresaci zarządzenia określeni zostali w sposób generalny, a normy prawne miały charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w zaskarżonym zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowane jest ono również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zarządzenie to reguluje w sposób jednostronny i konkretny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, wprowadzając katalog opłat za pochówek, obsługę pogrzebu, korzystanie z kaplicy, ekshumacje (...), obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych oraz abstrakcyjny - bo dane zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.
Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie ma cechy pozwalające zaliczyć je do aktów prawa miejscowego, to winno zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak publikacji zaskarżonego zarządzenia winien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przytoczonego zatem przepisu Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosowanie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej).
Wymóg ogłoszenia zaskarżonego aktu i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony, ponieważ w § 4 zarządzenia postanowiono, że "zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2016 r.".
Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać skarżone zarządzenie, stanowiącego warunek jego wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Burmistrz Miasta [...] złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a/ art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zaskarżone zarządzenie nie posiada przymiotu aktu prawa miejscowego;
b/ art. 147 § 1 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i stwierdzenie jego nieważności, podczas gdy kontrolowane zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, oraz poprzez ewentualne niestwierdzenie, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa (o ile takie zostałoby stwierdzone), podczas gdy przepis szczególny, to jest art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza stwierdzenie nieważności tego zarządzenia, albowiem upłynął jeden rok od dnia jego podjęcia, nie uchybiono obowiązkowi jego przedłożenia nadzorowi (nie stanowi przepisów porządkowych) i nie jest aktem prawa miejscowego;
c/ art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego pominięcie i nieoddalenie skargi, podczas gdy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w całości, gdyż zaskarżała w oparciu o przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zarządzenie Burmistrza Miasta [...] niepodlegające publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego;
d/ art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez nieumorzenie postępowania, podczas gdy zaistniały okoliczności, które stanowiły przeszkodę merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (nastąpiła publikacja zarządzenia);
e/ art. 134 p.p.s.a. - poprzez jego pominięcie i rozstrzygnięcie wyłącznie w granicach zarzutu skargi, podczas gdy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną;
f/ art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu całokształtu stanu faktycznego i prawnego, powodujące uchybienia w sporządzeniu uzasadnienia wyroku w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jako że nie została rozstrzygnięta istota sprawy.
- II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym:
a/ art. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy - poprzez uznanie, że zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. powinno podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, podczas gdy zarządzenia tego nie można zakwalifikować jako aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy podlegającego obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym;
b/ art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej - poprzez uznanie, że zarządzenie Burmistrza Miasta [...] ustala opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego, podczas gdy zawiera ono wyłącznie ceny usług pogrzebowych o charakterze technicznym (wykopanie grobu, otwarcie i zamknięcie grobowca, obsługa pogrzebu, rozmrażanie gruntu, korzystanie z miejsca w kaplicy, wynajem wózka, zebranie szczątków po okresie mineralizacji, ekshumacja zwłok, przechowanie zwłok w grobowcu zastępczym, korzystanie z mienia przez zakłady pogrzebowe, udostępnienie kaplicy do wykonania oprawy muzycznej) oraz poprzez uznanie, że przepisy tego zarządzenia nakładają określone obowiązki na adresata określonego ogólnie, podczas gdy są tylko tabelą cennikową za określone usługi a ich adresatem jest komunalna spółka prawa handlowego, a nadto poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przepis ten stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy, w tym w szczególności dla organu wykonawczego gminy, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja nie prowadzi do takiego wniosku;
c/ art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez uznanie, że organowi wykonawczemu gminy przysługuje uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, podczas gdy uprawnienie takie przysługuje wyłącznie radzie gminy jako organowi stanowiącemu - a i to na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych oraz podczas gdy organy administracji publicznej mają konstytucyjnie określony obowiązek przestrzegania swoich właściwości i kompetencji z urzędu zgodnie z zasadą legalizmu.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Prokurator nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Tak więc sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone, jednocześnie uzasadniając swoje stanowisko.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie, według skarżącej Gminy, miało dokonać się poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu całokształtu stanu faktycznego i prawnego, powodujące uchybienia w sporządzeniu uzasadnienia wyroku w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jako że nie została rozstrzygnięta istota sprawy.
W związku z tym przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.
Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie sprawy i że wszystkie wątpliwości zostały wyjaśnione.
Przy tym jednak prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich oraz każdego z osobna zarzutów skargi bądź stanowiska drugiej strony oraz każdego z podniesionych argumentów. Konieczne jest odniesienia się do tych zarzutów i tych argumentów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona.
Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Natomiast ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny (por. wyroki NSA: z 2 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1426/13, z 23 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1561/13, z 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 881/11).
Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można skutecznie prowadzić polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, ponieważ poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala jednoznaczne ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone orzeczenie, co czyni chybionym zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Wprawdzie zarzut ten został skonstruowany wadliwie, ponieważ art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów) a skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, który konkretnie przepis jest przedmiotem zarzutu. Jednak obydwa paragrafy art. 134 p.p.s.a. budują na tyle niezależne normy, że ze względu na wskazanie sposobu naruszenia w samym zarzucie kasacyjnym a także w uzasadnieniu tego zarzutu, można stwierdzić, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną między innymi w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić.
Jednakże aby było możliwe zbadanie takiego zarzutu skarżący kasacyjnie powinien wskazać jakie poszczególne okoliczności zostały pominięte przez sąd pierwszej instancji mimo obowiązku ich uwzględnienia. W rozpoznawanej sprawie nie można z treści zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia odczytać jakie konkretnie naruszenia przepisów prawa i przepisy zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji, mimo obowiązku ich uwzględnienia, w sytuacji braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Związanie podstawami skargi kasacyjnej ma również ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia, nie może także poszukiwać uzupełnienia zarzutu skargi kasacyjnej w pozostałych zarzutach tej skargi oraz ich uzasadnieniach. Zakres kontroli wyznacza bowiem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i w jaki konkretnie sposób.
W rozpoznawanej sprawie większość pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (sformułowanych w punktach I. a, b, c oraz II. a, b petitum skargi), mimo różnorodności wskazywanych przepisów jako naruszonych, opiera się na zakwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta [...] jest aktem prawa miejscowego, co rodziło obowiązek jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a konsekwencją braku ogłoszenia jest nieważność aktu.
Wskazane wyżej zarzuty nie są usprawiedliwione. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ jednostronnie reguluje kwestie dotyczące wysokości i rodzaju opłat uiszczanych za korzystanie z cmentarza komunalnego, a adresatami obowiązku uiszczania tych opłat są przede wszystkim mieszkańcy Gminy Miasto [...].
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17).
Przytoczona w części wstępnej uzasadnienia analiza zaskarżonego zarządzenia, dokonana przez Sąd pierwszej instancji w kontekście cech aktu prawa miejscowego, prowadząca do wniosku, że taki właśnie charakter ma analizowane zarządzenie jest prawidłowa. W związku z tym nie można zgodzić się z przedstawionym w skardze kasacyjnej twierdzeniem, że zarządzenie zawiera tylko tabelę cennikową za określone usługi a jej adresatem jest tylko komunalna spółka prawa handlowego.
Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach prawa nie ma definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 ustawy o samorządzie gminnym uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego można stwierdzić, że obojętna z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorządu) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości.
Nazwy konkretnych aktów najczęściej wynikają z poszczególnych ustaw zawierających upoważnienie do ich wydania. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się także, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić również przepisy prawa wewnętrznego obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne. Podstawą ich wydania mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych organów i podmiotów im podporządkowanych. Wskazanie tytule aktu jednostki organizacyjnej gminy lub spółki komunalnej nie musi oznaczać, że akt zawiera przepisy prawa wewnętrznego obowiązujące podporządkowane jednostki organizacyjne.
Zatem o charakterze aktu rozstrzyga treść zawartych w nim norm i ich charakter, co oznacza, że normy w akcie prawa miejscowego muszą mieć charakter generalny (czyli nie odnoszący się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjny (nie wyczerpujący się przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Normy te, jako skierowane do adresatów na zewnątrz powinny kształtować sytuację prawną jednostek, wpływać na ich prawa lub obowiązki. Natomiast akty wewnętrzne adresowane do jednostek podległych nie są w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, które powodowałoby uszczuplenie ich praw.
Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku analizowanego zarządzenia. Będące przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji zarządzenie Burmistrza Miasta [...] w sprawie cen za usługi pogrzebowe świadczone przez A. półka z o.o. w O., jest aktem normatywnym, zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat), jest aktem generalnym określającym dla każdego wysokość opłat na cmentarzach komunalnych w O. oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat za pochowanie zwłok, udostępnianie murowanych miejsc grzebalnych, udostępnianie urządzeń cmentarnych i każdorazowy wjazd na teren cmentarza - spełnione zostały zatem cechy aktu prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 42 ustawy z o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Według art. 13 pkt 2 tej ostatniej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego wywołuje konieczność ogłoszenia takiego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie, o ile jest aktem prawa miejscowego, które nie zostało przekazane do publikacji zgodnie z obowiązującymi przepisami, bowiem nie postanowiono o tym w zarządzeniu, jest w całości nieważne. Przy czym jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nieważność ta dotyczy nie tylko tych postanowień aktu, które nie przewidując ogłoszenia aktu, są sprzeczne z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jego nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywoływać skutków prawnych w nim zamierzonych (wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18).
Podnoszona w uzasadnieniu skargi okoliczności, że w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia w 2016 r. prezentowany był w orzecznictwie pogląd, że uchwały i zarządzenia podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie mają charakteru normatywnego, nie może wpłynąć na dokonywaną obecnie ocenę ważności zarządzenia z uwzględnieniem, że zaniechano jego ogłoszenia. Wypowiedzi orzecznictwa nie tworzą bowiem stanu prawnego, lecz są wyrazem wykładni i stosowania prawa. Dodać należy, że tamtym czasie wypowiedzi orzecznictwa nie były tak jednolicie odmienne w stosunku do obecnego stanu rzeczy jak sugeruje skarżąca kasacyjnie Gmina.
Wskazać należy choćby na wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, w którym wyjaśniono, że brak w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przesądzenia expressie verbis o charakterze uchwał podejmowanych na tej podstawie jako aktów prawa miejscowego nie przesądza o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie uchwałom. Przepis ten zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych.
Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy doktryny o umocowaniu do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002).
Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach I. a, b, c oraz II. a, b petitum skargi kasacyjnej.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez uznanie, że organowi wykonawczemu gminy przysługuje uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, podczas gdy uprawnienie takie przysługuje wyłącznie radzie gminy jako organowi stanowiącemu (pkt II. c petitum skargi kasacyjnej).
Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że zostało ono wydane na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 1 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia 30 października 1997 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miejskiemu O. uprawnień w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Tytuł powołanej w treści zarządzenia uchwały Rady Miejskiej O. wskazuje, że podstawą prawną uchwały był art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje radzie gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Z treści zaś art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych (których zakładanie i rozszerzanie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach należy do zadań własnych gminy), jak i zarządzanie tymi cmentarzami należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W myśl art. 1 ust. ustawy o samorządzie - gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2). Skoro Rada Miejska O. powierzyła organowi wykonawczemu zgodnie z normą wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnienie do ustalania wysokości cen i opłat, to trzeba uznać, że zarządzenie wydane na podstawie tego powierzenia stanowi w istocie regulację o cenach i opłatach, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
W orzecznictwie przyjęte zostało, że przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyznaczają generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania (wspomniany wcześniej wyrok NSA z 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13). W związku z tym skoro rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego uchwala akt prawa miejscowego, to także i zarządzenie organu wykonawczego wydane na skutek dalszego delegowania tej kompetencji przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego. Wydanie takiego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego nie stanowi naruszenia kompetencji rady gminy do stanowienie aktów prawa miejscowego, ponieważ jest wynikiem przewidzianego ustawą (art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) powierzenia kompetencji.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 161 § 3 p.p.s.a., bowiem brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego.
Okoliczność, że przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd pierwszej instancji zaskarżone zarządzenie zostało opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, nie oznacza, że postępowanie w sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie jego nieważności, było bezprzedmiotowe. Zaskarżone zarządzenie – mimo braku publikacji -– mogło bowiem wywołać skutki w stosunku do swoich adresatów. Przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że akt nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia.
W związku z tym opublikowanie zarządzenia nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność aktu prawa miejscowego, co powoduje, że od samego początku zaskarżony akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W rozpatrywanej sprawie, w sytuacji kiedy zarządzenie obowiązywało przez kilka lat, nie można wykluczyć, że jego postanowienia miały zastosowanie w konkretnych sytuacjach w stosunku do oznaczonych osób. W sprawie nie wykazano, że było inaczej. W związku z tym brak było podstawy do przyjęcia, że postępowanie przed sądem administracyjnym o stwierdzenie nieważności zarządzenia było bezprzedmiotowe.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.