Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 221/16 oddalił skargę H. C. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 rok.
Sąd I instancji wydał wyrok w następującym stanie sprawy:
H. C. (dalej: skarżący lub strona) we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 zadeklarował m.in. działkę nr [...] położoną w Z. gmina C. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: organ I instancji lub Kierownik ARiMR) przyznał przedmiotową płatność.
Decyzją z [...] października 2015 r. Kierownik ARiMR stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że H. C. nie prowadził działalności rolniczej w 2009 r. na działce ewidencyjnej [...], wydzierżawionej w dniu [...] stycznia 2001 r. i zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Jako dowód, któremu organ dał wiarę, wskazano pismo przekazane przez Placówkę Terenową Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolników w W., z którego wynika, że H. C. wydzierżawił w dniu [...] stycznia 2001 r. m.in. działkę ewidencyjną [...] o powierzchni 6,2524 ha swojemu bratu W. C. Do pisma dołączono kserokopię oświadczenia H. C. z [...] września 2014 r., z którego wynika, że działki [...] i [...] użytkuje i pobiera z nich pożytki W. C., zaś dotacje z działki [...] pobiera H. C., a potem wspólnie się z tego rozliczają. W. C. [...] listopada 2014 r. złożył wyjaśnienia, z których wynika, że to on użytkował ww. działki.
Oświadczył, że to H. C. kupował nawozy, a decyzje o tym co siać, bracia podejmowali wspólnie, podatki płacą wspólnie. Skarżący twierdził, że W. C. podejmuje decyzje odnośnie zasiewów na przedmiotowej działce, działań agrotechnicznych, które następnie wspólnie wykonują.
Organ I instancji rozpatrując ponownie materiał zgromadzony w sprawie nie dał wiary oświadczeniom złożonym przez stronę na okoliczność wznowienia postępowania. W ocenie organu złożone przez H. C. i W. C. oświadczenia jednoznacznie wskazują, że to W. C. był faktycznym użytkownikiem działki [...], zatem H. C. we wniosku o przyznanie płatności nieprawidłowo zadeklarował powierzchnię działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: organ odwoławczy lub Dyrektor ARiMR) decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Przywołując stan faktyczny sprawy Dyrektor ARiMR uznał, że faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...], a także osobą, która utrzymywała grunty zgodnie z normami i przestrzegała wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek był W. C. a nie skarżący.
W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:
- 1) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji wniosków o przyznanie płatności w związku z art. 336 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie za podstawę wydanej decyzji kryteriów innych niż opisane we wskazanych wyżej przepisach, pomimo powołania ich jako podstawy prawnej wydanego orzeczenia podczas gdy strona postępowania była posiadaczem gruntów rolnych, na które rolnikowi przysługuje płatność;
- 2) obrazę przepisów o postępowaniu, to jest art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 kpa przez wadliwą ocenę stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: ppsa). Sąd I instancji uznał na wstępie, że ziściła się przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej: kpa), to jest ujawniona została istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, a zarazem nowy dowód w postaci umowy dzierżawy, który co prawda istniał w dniu wydania decyzji, lecz nie był znany organowi.
WSA stwierdził, że nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazał, że stosownie do treści art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2004 nr 10, poz. 76 ze zm.), producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zatem płatności do gruntów dotyczą tych podmiotów, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych.
Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie posiadania należy interpretować zgodnie przepisami Kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych, to jest jako faktyczne rolnicze użytkowanie gruntów rolnych. Sąd I instancji przeprowadził ocenę prawidłowości analizy materiału dowodowego zebranego przez organy. Wskazał w szczególności na § 5 umowy dzierżawy zawartej przez skarżącego z jego bratem oraz aneks do umowy z [...] kwietnia 2014 r., w którym strony potwierdziły, że grunt na działce nr [...] nieprzerwanie i w sposób niezakłócony od dnia zawarcia umowy jest w posiadaniu dzierżawcy i wykorzystywany na cele rolnicze.
W odniesieniu do zarzutu pełnomocnika, że strona postępowania wraz z bratem W. C. wspólnie prowadzili gospodarstwo rolne, a zatem wspólnie korzystali z przedmiotowej działki, Sąd I instancji wskazał na stwierdzenie Dyrektora ARIMR przywołujące oświadczenia skarżącego z [...] stycznia 2015 r. i z [...] lutego 2015 r. Skarżący stwierdził tam, że to W. C. podejmował decyzje odnośnie zasiewów i działań agrotechnicznych na przedmiotowej działce, a także jako posiadacz pobierał pożytki ze sprzedaży płodów rolnych. A zatem to W. C. był posiadaczem działki ewidencyjnej nr [...], miał swobodę podejmowania decyzji - co i kiedy uprawiać na tej działce oraz jakie zabiegi agrotechniczne należy przeprowadzić, a także zbierał z niej plony i je sprzedawał. Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
H. C. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na to, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia:
- a) art. 7 i art. 77 kpa poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadząca do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy;
- b) art. 8 i art. 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania przyczyn nieuwzględnienia wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania;
- c) art. 80 kpa polegającego na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienie zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, mimo że zgromadzony materiał dowodowy (zeznania świadka, oświadczenia strony) prowadzi do uznania, iż H. C. i W. C. byli współposiadaczami działki ewidencyjnej nr [...].
- 2) obrazę przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji wniosków o przyznanie płatności w związku z przepisem art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż H. C. nie był (wraz z bratem W. C.) współposiadaczem działki ewidencyjnej [...] w rozumieniu tych przepisów.
Dyrektor Pomorskiego Oddziały Okręgowego ARiMR w Gdyni nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ppsa).
Ponadto art. 176 ppsa reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04, z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 ppsa). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zmierzały do podważenia jedynej spornej okoliczności. faktycznej. Organy obu instancji uznały, że skarżący w okresie, którego dotyczy przedmiotowa płatność nie był posiadaczem działki o numerze ewidencyjnym [...], zaś skarżący twierdził, że był jej współposiadaczem wspólnie z W. C. Należy zauważyć, że w sprawach dotyczących uzyskiwania płatności rolnych zasady postępowania są nieco odmienne, niż w zwykłych postępowaniach administracyjnych. W tym postępowaniu zgodnie z przepisami art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm.) na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zachodzi tu więc odstępstwo od wynikającego z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa obowiązku dążenia przez organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy jednoczesnym obowiązku gromadzenia dowodów z urzędu. Co do zarzutu naruszenia art. 77 kpa podniesionego w skardze kasacyjnej należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą z czterech jednostek redakcyjnych tego przepisu (paragrafów o różnej treści normatywnej) mu chodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd i instancji zasadnie uznał, że organy zgodnie z obowiązującymi przepisami zgromadziły materiał dowodowy i ten materiał dowodowy wszechstronnie rozpatrzyły. Materiał dowodowy składał się w istocie z umowy dzierżawy i oświadczeń skarżącego oraz W. C., które były niekiedy sprzeczne ze sobą.
Sąd I instancji, a wcześniej organy trafnie określiły istotę posiadania w rozumieniu przepisów o płatnościach rolnych jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, podejmowanie decyzji dotyczących gospodarowania rolnego, wskazując na bogate i jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę umowę dzierżawy z 2001 r. i aneks do niej z 2014 r. oraz oświadczenie samego H. C. z [...] września 2014 r. złożone do Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolników w W. logiczny, zgodny z zasadami doświadczenia życiowego był wniosek, że to W. C. w przedmiotowym dla sprawy okresie był posiadaczem i użytkownikiem działki o numerze ewidencyjnym [...]. Do takich wniosków uprawniała również treść późniejszych oświadczeń: skarżący wskazywał na to, że to W. C. podejmował decyzje odnośnie zasiewów, działań agrotechnicznych, które następnie wspólnie, H. C. i W. C., wykonywali wykorzystując sprzęt rolniczy H. C. Skarżący nie zaprzeczył skutecznie zawarciu umowy dzierżawy, a przecież istotą dzierżawy gruntu związaniu jest zgodnie z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego używanie gruntu, to znaczy gospodarowanie na nim i pobieranie pożytków.
Wskazywany przez skarżącego element, jakim była pomoc W. C. w pracach rolnych na spornej działce nie pozwalała uznać skarżącego wbrew wskazanym wyżej dowodom za posiadacza, ani nawet za współposiadacza działki [...]. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa nie zasługiwały na uwzględnienie.
Stawiając zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 kpa autor skargi kasacyjnej w istocie ich w ogóle nie uzasadnił wbrew wymogowi z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Już samo to nie pozwala uznać ich zasadności. Należy tylko ogólnie wskazać, że wynikająca z art. 8 zasada działania organów w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, ani wynikający z art. 11 kpa obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi się kierowały, nie są naruszone przez to, że strona nie zgadza się z kierowaną do niej decyzją, czy zawartą w niej argumentacją.
Ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, zatem należało przyjąć, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował prawidłowe ustalenie organu, że skarżący nie był w przedmiotowym okresie posiadaczem działki [...] w rozumieniu przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowej.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zarzucając błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać. Zarzucając błąd wykładni autor skargi powinien wskazać, na czym błąd wykładni polegał, jakiej – w jego ocenie wadliwej – wykładni przepisu dokonał Sąd I instancji, a jaka powinna ona być. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zmierzać do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd, a do tego w istocie zmierza postawiony w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Dlatego też należało go uznać za nieuzasadniony.
Należy też dodać, że sporządzając skargę kasacyjną, jej autor powinien rozważyć, czy stawiane zarzuty, zwłaszcza dotyczące naruszenia prawa materialnego, miały w sprawie w ogóle zastosowanie.
Z tych wszystkich względów, wobec tego, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 ppsa.