Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 387/21 – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) – po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. M. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS) z dnia [...] października 2020 r., nr [...] dotyczącą odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. L. M. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń, należnych za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że powodem odmowy zwolnienia było niezłożenie do dnia 30 czerwca 2020r. dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r.
Skarżąca, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.
Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Podała, że nie zgadza się z wydaną decyzją, ponieważ za maj 2020 r. spełniała wymogi ustawy z dnia [...] marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 powoływanej dalej jako ustawa Covid - 19). Zgodnie z raportem RCA za maj 2020 r. wykazała siebie oraz pracownika P. G., który jest zatrudniony od dnia [...] lutego 2016 r. na czas nieokreślony w wymiarze 1/2 etatu na umowie o pracę.
W odpowiedzi na skargę organ podał, że podnoszone w skardze argumenty nie mają wpływu na decyzję organu, gdyż jedynym powodem odmowy prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. było niezłożenie dokumentów rozliczeniowych w ustawowym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę L. M. uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję ZUS-u. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo ze względu na istotne uchybienia standardów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi L. M. poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. W każdej z powyższych sytuacji wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
a.) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 9, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – powoływanej dalej jako K.p.a.), poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o Covid – 19 w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Zakład naruszył wymienione przepisy, ponieważ stanowisko organu nie zostało we właściwy sposób uzasadnione w zaskarżonej decyzji, tj. zdaniem Sądu nie został przedstawiony wywód prawny podczas, gdy wszystkie niezbędne elementy decyzji, jakie określa K.p.a. zostały w niej zamieszczone, w tym stan faktyczny sprawy, podstawa prawna i wskazanie przyczyn odmowy, a zatem wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a, nie wskazał skarżącej przesłanek zależnych od strony, które na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się zgodnie z art. 10 K.p.a. nie zostały spełnione lub wykazane, co uniemożliwiło stronie, zdaniem Sądu, uzyskanie wiedzy o tym, że nie złożyła wszystkich wymaganych do zwolnienia dokumentów, co w konsekwencji pozbawiło ją prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r., podczas gdy organ nie mógł naruszyć tego przepisu, albowiem skarżąca - zatrudniająca pracownika, miała obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych do 15-go każdego miesiąca i takie deklaracje składała od lat, przy czym za maj 2020 r. termin na złożenie deklaracji, z woli ustawodawcy, został wydłużony do 30 czerwca 2020 r. Podsumowując, w istocie przyczyną uchylenia decyzji przez Sąd I instancji było błędnie ustalenie, że Skarżąca twierdziła, że nie ma obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, podczas, gdy sama Skarżąca takiego twierdzenia nigdy nie wyartykułowała.
Błędne ustalenie stanowiska strony doprowadziło Sąd do nieuprawnionych wniosków o naruszeniu przez organ wskazanych przepisów K.p.a. b.) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do przesłanek rozpoznania wniosku skarżącej contra legem, tj. poprzez nakazanie pominięcia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r, w przypadku gdyby organ podtrzymał swoje stanowisko.
Poza tym w skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest art. 31zq ust. 3 ustawy o Covid - 19 poprzez nakazanie organowi rentowemu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pominięcia faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za maj 2020r. podczas, gdy złożenie deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. jest warunkiem sine qua non uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo ustawy o Covid-19, dla płatników nie zwolnionych z obowiązku ich składania, czyli dla skarżącej.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej zostały w gruncie rzeczy nakierowane na rozstrzygniecie zasadniczego zagadnienia prawnego w tej sprawie, a mianowicie, czy pomimo uchybień ze strony wnioskodawcy, organ prowadzący postępowanie jest zwolniony z zachowania reżimu ustawowego w zakresie przeprowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego z zachowaniem przepisów stanowiących o prawach strony.
Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że realizacja obowiązków organów administracji publicznej wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).
Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 24 kwietnia 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony.
Od momentu złożenia wniosku przez Skarżącą ([...] kwietnia) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów ([...] czerwca) minęło ponad 2 miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Po tym czasie wydał zaś decyzję odmowną.
Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Norma postępowania przewidziana zaś na gruncie art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa i postępowania w duchu budowania zaufania obywateli do organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że są to ogólnie przyjęte standardy działania administracji w krajach cywilizowanych, które nie mogą być pomijane nawet w warunkach szczególnie utrudnionego działania administracji w warunkach spowodowanego znaczną ilością spraw wymagających załatwienia w warunkach pandemii.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy wystąpił bowiem stan naruszenia art. 9 k.p.a. w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie skarżącej prawa, które uzyskałaby w sytuacji, gdyby organ w porę zastosował się do dyrektyw wynikających z tego unormowania. Wbrew nakazowi wynikającemu z prezentowanej zasady ogólnego postępowania administracyjnego organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, a także nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał nad tym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku.
Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu już [...] kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Tym samym doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania.
Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ przed wydaniem decyzji odmownej nie wyjaśnił stronie przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Organ zaniechał powyższych czynności, mimo że - jak już wskazano wyżej - miał wystarczająco dużo czasu, aby zgodnie z obowiązującą procedurą, podjąć w sprawie właściwe działania.
Naruszenie przepisów art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, i w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. O tym, że skarżąca była gotowa spełnić wszystkie wymagania – gdyby o nich wiedziała – świadczy o tym stanowisko zawarte w skardze i to, że spełniła wymogi jak tylko o nich się dowiedziała. Należy z tego wnioskować, że gdyby wcześniej wiedziała o konieczności złożenia deklaracji, to by je niezwłocznie złożyła. Niestety skarżąca uzyskała informację za późno – bo w decyzji odmawiającej wnioskowanego zwolnienia.
Powyższe uchybienia spowodowały konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 P.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2021 r.
W tym świetle w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko zawarte w zaskarżanym wyroku, a kwestionowane w ramach skargi kasacyjnej, zgodnie z którym rozpoznając sprawę, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet bowiem, jeżeli skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącej. Nie może ona bowiem ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z oczywistą obrazą art. 9, i art. 79a § 1 k.p.a.
Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego.
W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej (zobacz. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 496/21, publ.cbois.nsa.gov.pl).
Reasumując podkreślić należy, że gdyby Zakład Ubezpieczeń Społecznych wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 79a § 1 k.p.a. wówczas strona nie byłaby pozbawiona zwolnienia ze składek. Oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji dla strony o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 29 września 2021 r., I GSK 545/21; 7 października 2021 r., I GSK 496/21, I GSK 487/21, I GSK 497/21, 15 października 2021 r., I GSK 500/21, 8 grudnia 2021 r., I GSK 1027/21, I GSK 922/21, publ.cbois.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 9, art. 10, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. W świetle powyżej przedstawionej argumentacji nie znalazły usprawiedliwienia także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 31zq ust. 3 w związku z art. 31 zo ustawy o Covid-19.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.