Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 415/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; w pkt 2. zasądził od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz J. S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Od przedmiotowego wyroku Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] września 2019 r. o nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], będące wynikiem błędnego uznania, iż wznawiając postępowanie organy ARiMR naruszyły przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne przerzucenie na stronę ciężaru wykazania wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania, co skutkowało wydaniem zaskarżonego orzeczenia podczas gdy organy ARiMR w trakcie postępowania z urzędu w oparciu o ustalenia raportu z kontroli wykazały, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodów,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organy naruszyły w toczącym się postępowaniu obowiązek należytego uzasadnienia decyzji poprzez brak wskazania w sposób przekonujący przesłanki do wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co skutkowało wydaniem zaskarżonego orzeczenia, podczas gdy decyzje organu I i II instancji w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. wskazywały, że przyczyną wznowienia była kontrola na miejscu i istotne okoliczności faktyczne z niej wypływające nie znane organowi w momencie wydania decyzji, a istniejące w momencie jej wydania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.),
W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341; dalej: ustawy o płatnościach) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania, organ wadliwie zastosował art. 3 ust. 3 ustawy, podczas gdy po wznowieniu postępowania organ prawidłowo zastosował przepisy art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach dokonując wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzyskanego w trakcie kontroli jak i dostarczonego przez stronę, w wyniku czego wydał prawidłową decyzję w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.
Skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się być nieuzasadnione.
Przed odniesieniem się do istoty sporu, podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym tj. na skutek wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kwestia tego czy w danej sprawie można rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał, po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie. Nową okolicznością istotną dla sprawy w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, zatem mogący spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.
Ujawnienie się tych nowych okoliczności może być konsekwencją przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) już po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Zauważenia wymaga, że we wskazanym w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęciu "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca posłużył się alternatywą zwykłą, a nie koniunkcją. Wznowić postępowanie należy również w sytuacji, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione zostaną równocześnie wynikające z nich nowe, istotne dla sprawy, okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział.
Analiza treści skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że szczególnego podkreślenia wymaga to, że celem wznowionego postępowania po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
Nadto w kontekście powyżej przedstawionych uwag godzi się zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wszczęciu postępowania wydawane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. jest aktem procesowym, który otwiera postępowanie rozpoznawcze. W postępowaniu rozpoznawczym w pierwszej kolejności należy ustalić istnienie podstaw (przyczyn) wznowienia postępowania. W razie pozytywnego wyniku tych czynności organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw (przyczyn) wznowieniowych w sprawie jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje bowiem możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie.
Przyczyny wznowieniowe podlegają ścisłej interpretacji ze względu na zasadę pewności prawa, której waga pozwala na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych sytuacjach - stwierdzenia, że taka decyzja została dotknięta wadą kwalifikowaną. Ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.
W nauce zwrócono uwagę na to, że takie ukształtowanie schematu postępowania po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., prowadzi do zbiegu rozstrzygnięcia weryfikacyjnego z rozstrzygnięciem podejmowanym w administracyjnym toku instancji, mimo, iż wydaje się dość oczywiste, że to ostatnie rozstrzygnięcie może być podjęte tylko w warunkach, gdy dotychczasowa decyzja ostateczna utraciła definitywnie moc obowiązującą. Zatem legislatorzy tracąc z oczu specyfikę postępowania weryfikacyjnego, naruszyli podstawową regułę procesu administracyjnego, która głosi, że nie należy czynić przedmiotem jednego rozstrzygnięcia (jednej decyzji) dwóch spraw, opartych na różnych podstawach prawnych (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 181 – 182).
W tym miejscu zasadne jest ustosunkowanie się do zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 tego aktu prawnego strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym dla ustalenia, że wystąpiły nowe, nieznane okoliczności nie ma zastosowania przywoływana przez organ norma art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nakładająca na stronę skarżącą ciężar udowodnienia korzystnych dla niej faktów. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, by po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy organ dokonując oceny, co do wystąpienia przesłanki wznowienia, ciężar wykazania tej okoliczności przerzucał na adresata decyzji.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniając zaakcentowaną przez W. Dawidowicza specyfikę postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. należy przyjąć, że postępowanie weryfikacyjne powinno być prowadzone bez uwzględnienia modyfikacji wynikających z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Natomiast dopiero w części postępowania dotyczącej rozstrzygnięcia sprawy co do istoty możliwe jest zastosowanie regulacji zawartych w art. 3 ust 3. ustawy o płatnościach. W praktyce rozgraniczenie tych dwóch etapów postępowania może się okazać trudne w realizacji. Ustalenie w zakresie postępowania weryfikacyjnego mogą się bowiem okazać przydatne w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W takim przypadku do organu administracyjnego należy zadbanie o to, ażeby przy ustalaniu stanu faktycznego w zakresie postępowania weryfikacyjnego, czyli dotyczącego kwestii wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, nie miały zastosowania przepisy art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.
Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ administracyjny w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego nie uwzględnił wskazanej wyżej specyfiki postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania administracyjnego i zastosował w jego całokształcie art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.
W związku z powyższym zarzut zwarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony.
Również nieuzasadnione okazały się zarzuty zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.
Niezasadność zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej tiret pierwsze wiąże się ściśle z niezasadnością zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Działanie organu administracji publicznej w tej sprawie naruszało postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W szczególności należy wskazać, że ustalenia organów administracyjnych poczynione w roku 2018 ujawniały stan działek rolnych w momencie kontroli na miejscu czyli w roku 2018. Ustalenia w tym zakresie nie mogły zatem automatycznie odnosić się do stanu działek w roku 2017, kiedy to złożono wiosek o płatność za ten właśnie rok. Stanowiska tego oczywiście nie zmienia to, że protokół kontroli stanowi dowód urzędowy w rozumieniu przepisów k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego protokół ten mógł stanowić, co najwyżej, punkt odniesienia do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co jednak powinno wiązać się z dokonaniem przez organ administracyjny dalszych czynności dowodowych.
Stan faktyczny istotny z punktu widzenia tej sprawy obejmował natomiast rok 2017, a nie 2018. W dalszej kolejności jawnym przejawem braku zaangażowania organów administracyjnych w rzetelne ustalenie stanu faktycznego w sprawie było zakwestionowanie dwóch działek do przyznania płatności w 2017 r. tylko z tego powodu, że w 2018 r. na działkach tych prowadzono prace budowlane. Organ administracyjny nie zadał sobie trudu i nie próbował nawet uzyskać wiarygodnych informacji np. z organów administracji budowanej, od kiedy na ww. działkach trwają prace budowlane i czy były one realizowane również w 2017 r.
Powyższe spostrzeżenia stanowią podstawę do pełnego zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji w tej sprawie, zgodnie z którym w rozstrzygnięciu organu zabrakło stosownych ustaleń i analizy okoliczności istotnych w tej sprawie w odniesieniu do roku 2017, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.
Z kolei niezasadność zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej tiret drugie wiąże się ściśle ze skutecznym zakwestionowaniem przez Sąd I instancji prawidłowości zastosowania art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W tej sprawie niekompletne, naruszające ww. regulacje, postępowanie dowodowe zaowocowało niekompletnym uzasadnieniem faktycznym decyzji organu odwoławczego. W sposób przekonujący uzasadnił to Sąd I instancji na stronie 13 zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.