Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2019r., sygn. akt I SA/Bk 115/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego (dalej też: "IZ RPOWP", "IZ", "Instytucja Zarządzająca") z dnia 8 stycznia 2019r. nr RPO/EFS/1/2019 określającą [...] (dalej też: "Powiat", "skarżący", "beneficjent") kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiat Suwalski, na podstawie umowy nr [...] z dnia 13 października 2017r. o dofinansowanie projektu pn. "[...] z dnia 20 lutego 2018r.), zawartej pomiędzy Województwem Podlaskim w imieniu którego, działał Zarząd Województwa Podlaskiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020, a beneficjentem Powiatem Suwalskim, reprezentowanym przez [...], otrzymał dofinansowanie na realizację projektu w wysokości nieprzekraczającej [...] zł, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020.
W wyniku przeprowadzonej weryfikacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ogłoszonego 4 grudnia 2017r., na "Zapewnienie doradcy zawodowego uczestnikom projektu prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1986 ze zm., dalej też: "p.z.p.") przez Środowiskowy Dom Samopomocy w Lipniaku, IZ RPOWP stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości powodujących pomniejszenie wydatków uznanych za kwalifikowalne w ramach zatwierdzonego wniosku o płatność nr [...], związanych z wynagrodzeniem doradcy zawodowego oraz wezwała skarżącego do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami. W związku z brakiem dokonania zwrotu Zarząd Województwa Podlaskiego w dniu 15 października 2018r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami wynikającego z umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu w związku z naruszeniem art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. p.z.p. oraz art. 207 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2077, dalej też: "u.f.p.").
Decyzją z dnia 8 stycznia 2019r. Zarząd Województwa Podlaskiego określił skarżącemu kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków finansowych do dnia zwrotu środków na rachunek Zarządu Województwa Podlaskiego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i 9 ustawy o finansach publicznych, art. 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1431), art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a p.z.p. oraz art. 143 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. UE. L 347/320 z dnia 20.12.2013, zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1303/2013").
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że IZ RPOWP w ramach weryfikacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ogłoszonego w dnia 4 grudnia 2017r. na Zapewnienie doradcy zawodowego uczestnikom projektu pt. "[...], związanych z wynagrodzeniem doradcy zawodowego przy zastosowaniu stawki procentowej korekty w wysokości 25 %. Organ wskazał, że zawarte w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia na wykonanie zamówienia publicznego pn. "Zapewnienie doradcy zawodowego uczestnikom projektu", w ramach projektu polegające na świadczeniu usług doradczych dla 50 osób (30 mężczyzn i 20 kobiet) zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, w tym osób doświadczających wielokrotnego wykluczenia społecznego, z niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym i znacznym oraz z niepełnosprawnością sprzężoną z powiatu suwalskiego, sejneńskiego i augustowskiego, w rozdziale 11 pkt 2, ppkt 3, warunki wzięcia udziału w tym postępowaniu są nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia, co stanowi naruszenie przepisów art. 22 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p.
Z przedmiotowych regulacji wynika zaś obowiązek zamawiającego wykazania, że stawiane przez niego warunki udziału w postępowaniu są adekwatne do uzyskania zamierzonego w postępowaniu celu oraz, że są to minimalne wymogi, które powinien spełniać wykonawca, aby wykonać zamówienie. Odwołując się do zasady proporcjonalności organ wskazał, że ma ona na celu, aby stawiane przez zamawiającego wymagania były adekwatne do uzyskania zamierzonego w postępowaniu celu, jakim jest w tym wypadku udzielenie zamówienia wykonawcy, którego oferta jest nie tylko korzystna ekonomicznie i jakościowo, ale też gwarantuje należytą jego realizację. Zdaniem IZ skarżący niezasadnie zawęził konkurencję na poziomie warunków udziału w postępowaniu, które zgodnie z art. 22 ust. 1a powinny wyrażać minimalny poziom zdolności do realizacji zamówienia. Na podstawie stwierdzonych naruszeń organ uznał, że skoro skarżący poniósł wydatek z naruszeniem procedury w postaci umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 2 i 3 umowy), to zaistniała podstawa do żądania zwrotu, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Organ powołał przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. UE L 347/320 z dnia 20 grudnia 2013r., dalej: "Rozporządzenie nr 1303/2013").
Na ich podstawie zaznaczył, że w sytuacji, gdy istota nieprawidłowości wiąże się z bezprawnym działaniem lub zaniechaniem beneficjenta, skutkującym naruszeniem przepisów prawa krajowego w zakresie zamówień publicznych, tj. w przedmiotowej sprawie art. 22 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p.,obowiązkiem organu jest zastosowanie odpowiedniej normy konsekwencyjnej. Wydatek poniesiony z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych jest wydatkiem nieuzasadnionym, obciążającym budżet UE, co w konsekwencji stanowi nieprawidłowość w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu Rozporządzenia nr 1303/2013 i skutkuje zastosowaniem korekty finansowej lub pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych w zamówieniu.
W ocenie IZ naruszenie popełnione przez skarżącego było znacznej wagi, zawęził on bowiem konkurencję wykluczając z udziału w postępowaniu zarówno wykonawców, którzy nie spełniali wymogów w zakresie wymiaru godzinowego (którego zamawiający nie był w stanie wystarczająco uzasadnić), ale też wykonawców, którzy świadczyli usługi na rzecz osób innych niż wykluczenie społeczne oraz wykonawców, którzy mają wykształcenie wyższe (bez tytułu magistra) i ukończone studia podyplomowe. Z powyższych względów organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do obniżenia wysokości korekty z 25 % do 10 %.
Wyrokiem z dnia 18 maja 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 8 stycznia 2019r.
WSA wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy stwierdzone przez organ naruszenia przy wykorzystaniu środków unijnych miały charakter nieprawidłowości powodujących lub mogących powodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, a w konsekwencji, czy stanowiły podstawę do nałożenia przez IZ RPOWP korekty finansowej. W szczególności, czy określone przez skarżącego warunki udziału w postępowaniu w zakresie wymagań dotyczących wykształcenia, kwalifikacji i doświadczenia wykonawców były zgodne z zasadami zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, określonymi w art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a p.z.p. WSA podzielając argumentację strony skarżącej, wskazał, że niewątpliwe w interesie zamawiającego jest to, aby zamówienie realizowane było przez wykonawcę dysponującego niezbędną wiedzą, doświadczeniem w zakresie przedmiotu zamówienia, co oznacza, iż zamawiający jest uprawniony do określenia w SIWZ warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego również w zakresie odnoszącym się do podmiotowych wymogów udziału w tym postępowaniu oraz opisu sposobu oceny spełniania określonych w SIWZ warunków i wymogów.
Ponadto podniósł, że ocena proporcjonalności określonego warunku udziału w postępowaniu, musi być dokonywana przez pryzmat konkretnego przedmiotu zamówienia. Według WSA w rozstrzyganej sprawie, jak wynika z przedmiotu zamówienia, wybrani doradcy zawodowi mieli pracować z osobami niepełnosprawnymi w zakresie zdrowia psychicznego. W związku z tym, iż grupą docelową powyższego zamówienia były osoby z niepełnosprawnością umysłową, stąd oczywistym jest, że w interesie zamawiającego, jak i adresatów tejże grupy, było wyłonienie wykonawców dysponujących niezbędną wiedzą i doświadczeniem w tym zakresie.
W ocenie Sądu I instancji wymogi określone w SIWZ w stosunku do takich osób w zakresie wykazania się m.in.: (-) doświadczeniem w realizowaniu poradnictwa na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, w tym niepełnosprawnych w wymiarze min. 950 godzin z osobami zagrożonymi wykluczeniem społecznym, w tym niepełnosprawnymi; (-) wyższym wykształceniem magisterskim i ukończeniem studiów podyplomowych z zakresu doradztwa zawodowego orientacji poradnictwa i doradztwa zawodowego, nie są ani nadmiernie wygórowane, ani nie naruszają zasady określonej w art. art. 22 ust. 1a ustawy p.z.p. W opinii Sądu I instancji wprowadzone przez skarżącego warunki nie eliminują w sposób nieuzasadniony wykonawców zdolnych do wykonania zamówienia. Okoliczność zaś, że z uwagi na sformułowane warunki o zamówienie nie mogą ubiegać się wszystkie podmioty świadczące usługi doradztwa zawodowego działające na rynku, nie oznacza, iż powinny one być traktowane jako utrudnienie uczciwej konkurencji.
Zdaniem WSA różnica w pracy doradcy zawodowego z osobami tzw. "zdrowymi", a osobami z niepełnosprawnościami w stopniu znacznym czy umiarkowanym z niepełnosprawnością sprzężoną jest ewidentna i już z tego względu zamawiający miał prawo określić w SIWZ wyższe kryteria dla wykonawców tego typu usług doradczych. Zdaniem Sądu I instancji praca z osobami niepełnosprawnymi ze znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności z niepełnosprawnością sprzężoną, zagrożonymi ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, w tym doświadczającymi wielokrotnego wykluczenia społecznego wymagają od doradcy, nie tylko wiedzy merytorycznej, ale i doświadczenia zawodowego w pracy z takimi osobami. Wiedza na temat chorób, ich skutków, możliwych objawów oraz wskazań i przeciwwskazań do pracy, stanowi podstawę do prowadzenia profesjonalnego poradnictwa dla ww. osób. Poza wiedzą doradczą wyniesioną ze studiów trzeba posiadać doświadczenie i praktykę aby uwiarygodnić siebie, jako doradcę zawodowego i wzbogacić swój warsztat.
O kwalifikacjach doradcy świadczą bowiem nie tylko ukończone studia, odbyte szkolenia, ale także, a może przede wszystkim posiadane doświadczenie zawodowe i praktyka. WSA wskazał też, że w zaskarżonej decyzji organ stwierdził co prawda, że wymogi jakie zostały skonstruowane w SIWZ w stosunku do wykonawców tego typu usług są wygórowane i nieproporcjonalne w stosunku do zamówienia, tym niemniej nie wskazał jakie warunki dotyczące przedmiotowego postępowania, byłyby zgodne z przepisem art. 22 ust. 1a p.z.p., nie określił poziomu proporcjonalności tych warunków do przedmiotu zamówienia zgodnych z tym przepisem oraz nie określił jaki jest minimalny poziom zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia zgodny z tym przepisem. Pominął też całkowicie możliwość dokonywania przez zamawiającego oceny zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia w odniesieniu do jego kwalifikacji i doświadczenia oraz w odniesieniu do osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia.
Tym samym organ wbrew wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie ustalił jaki stan faktyczny (jakie zapisy specyfikacji istotnych warunków zamówienia) opisują przedmiot zamówienia i nie odniósł tego opisu do warunków udziału w postępowaniu. W opinii WSA dla prawidłowej oceny zastosowanych w kontrolowanym postępowaniu wymogów/kryteriów pomocne byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii PFRON, Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku, wyspecjalizowanych w ustalaniu wymagań (wykształcenia, kwalifikacji, doświadczenia) dla doradców zawodowych, którzy mają pracować z osobami niepełnosprawnymi i osobami z zaburzeniami psychicznymi) oraz zakresu i poziomu tych wymagań w celu dokonania oceny prawidłowego poziomu zdolności doradców zawodowych do należytego wykonania zamówienia. WSA podniósł, że o przeprowadzenie takich właśnie dowodów zawnioskował skarżący, a organ w sposób nieuzasadniony odmówił ich przeprowadzenia, naruszając w ten sposób art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nakazują co prawda ustalenie warunków ubiegania się o zamówienie z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, tym niemniej powyższe zasady nie mogą wyłączać innej równie ważnej zasady, a mianowicie zasady dobra adresatów zamówienia, w szczególności jeżeli tymi adresatami są osoby niepełnosprawne umysłowo.
W tym kontekście WSA, jako zasadny uznał też zarzut nie uwzględnienia przez organ regulacji § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. z Nr 238, poz.1586). Wskazał, że z powołanych przepisów wynika bezsprzecznie, że w środowiskowych w domach samopomocy, a takim jest [...], nie mogą być zatrudnione osoby nie mające żadnego doświadczenia w pracy z osobami z zaburzeniami psychicznymi oraz żadnego doświadczenia w zakresie umiejętności kształtowania motywacji do akceptowanych przez otoczenie zachowań, kształtowania nawyków celowej aktywności, prowadzenia treningu zachowań społecznych. Kryteria opisane w SIWZ kontrolowanego postępowania odpowiadają zatem w pełni określonym powyżej wymogom, czego nie uwzględnił orzekający w sprawie organ.
W konsekwencji, za uzasadnione WSA uznał zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygniecie wskazując, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Województwa Podlaskiego uwzględni wskazania w zakresie ponownej oceny przedmiotu zamówienia w kontekście art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a Prawa zamówień publicznych ze szczególnym uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie środowiskowych domów samopomocy, oraz ponownie rozważy dopuszczenie dowodu z opinii Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku oraz PFRON w Białymstoku dla uszczegółowienia wymagań koniecznych do pracy w charakterze doradcy zawodowego dla osób niepełnosprawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Województwa Podlaskiego zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości oraz oddalenie w całości skargi Powiatu Suwalskiego na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 8 stycznia 2019r., bądź o uchylenie wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Złożył też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 22 ust. 1a p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, iż:
- - w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie skarżący określił warunki udziału w postępowaniu w sposób zgodny z przedmiotowym przepisem, tj. proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz dopuszczający do udziału w postępowaniu wszystkich wykonawców, którzy są w stanie zrealizować zamówienie, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni art. 22 ust.1a p.z.p. powinien uznać, iż zamawiający w ogóle nie zbadał, jakie warunki udziału w postępowaniu byłyby proporcjonalne do przedmiotu zamówienia i w efekcie określił warunki, które są nieadekwatne do zamierzonych celów i tym samym nieproporcjonalne;
- - organ administracyjny badając zgodność warunków udziału w postępowaniu z przepisem art. 22 ust. 1a p.z.p. obowiązany jest określić poziom proporcjonalności warunków udziału w postępowaniu do przedmiotu zamówienia, przeprowadzając w danym zakresie postępowanie dowodowe, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu prawa Sąd I instancji powinien uznać, iż ocena, czy ustalony warunek udziału w postępowaniu nie jest nadmierny wymaga tzw. testu proporcjonalności, tj. wykazania przez zamawiającego, że podjęte działania są adekwatne i konieczne do osiągnięcia wybranego celu. Co za tym idzie organ administracyjny powinien zbadać motywy działania zamawiającego oraz czy zastosowane przez niego środki są adekwatne i konieczne do osiągnięcia założonych celów, a nie dążyć do ustalenia w sposób obiektywny minimalnego poziomu proporcjonalności;
- 2) §10 i § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy, poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż przedmiotowy przepis prawa ma zastosowanie w przypadku zlecania przez środowiskowy dom samopomocy wykonania usługi zewnętrznemu wykonawcy, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu prawa Sąd I instancji powinien uznać, iż zewnętrzny wykonawca świadczący usługę doradczą nie jest osobą zatrudnioną w środowiskowym domu samopomocy w związku z czym, przedmiotowe przepisy prawa nie mają do niego zastosowania;
- II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż Instytucja Zarządzająca przeprowadziła postępowanie z naruszeniem przedmiotowych przepisów postępowania i w efekcie nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. tj. uchylenie decyzji ze względu na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowo Sąd I instancji powinien uznać, iż organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy zgodnie z w/w przepisami postępowania i dokonał prawidłowej jego oceny oraz zastosować art. 151 p.p.s.a. tj. oddalić skargę;
- 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:
- a) sporządzeniu uzasadnienia z naruszeniem przedmiotowego przepisu polegającym na całkowitym braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska organu administracyjnego w przedmiocie prawidłowego sposobu badania proporcjonalności warunków udziału w postępowaniu do przedmiotu zamówienia (organ administracyjny przeprowadził tzw. test proporcjonalności badając w oparciu o wyjaśnienia zamawiającego, czy podjęte przez niego działania były adekwatne i konieczne do osiągnięcia wybranego celu, zaś Sąd I instancji nakazał przeprowadzenie w danym zakresie postępowania dowodowego nie wskazując, z jakich względów uważa, iż test proporcjonalności jest w danym przypadku nie wystarczający);
- b) brak wyjaśnienia zasadniczych motywów rozstrzygnięcia, a w szczególności twierdzenia, iż sformułowane przez skarżącego warunki udziału w postępowaniu były proporcjonalne do przedmiotu zamówienia w sposób na tyle niezrozumiały, iż nie sposób zweryfikować prawidłowości procesu myślowego Sądu I instancji w efekcie czego, wyrok nie poddaje się kontroli;
- 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 22 ust. 1a p.z.p. oraz § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy) i w efekcie niewłaściwe zastosowanie, tj. uchylenie decyzji w sytuacji, gdy prawidłowo Sąd powinien uznać, iż decyzja została wydana w sposób zgodny z przepisami prawa materialnego;
- 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na niezastosowaniu w sytuacji, gdy działając prawidłowo Sąd I instancji powinien zastosować przedmiotowy przepis i oddalić skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Suwalski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku skarżący - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i została skierowana przeciwko wyrokowi Sądu, którym uznał za wadliwe wydaną w sprawie decyzję określającą kwotę przypadających do zwrotu środków udzielonych na dofinansowanie projektu, przyjmując, że organ wbrew wymogom art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie ustalił, jaki stan faktyczny (jakie zapisy specyfikacji istotnych warunków zamówienia) opisują przedmiot zamówienia i nie odniósł tego opisu do warunków udziału w postępowaniu.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w pkt II.2 zarzucono naruszenie przez WSA, w kontrolowanym wyroku, art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska organu administracyjnego w przedmiocie prawidłowego sposobu badania proporcjonalności warunków udziału w postępowaniu do przedmiotu zamówienia podnosząc, że organ administracyjny przeprowadził tzw. test proporcjonalności badając w oparciu o wyjaśnienia zamawiającego, czy podjęte przez niego działania były adekwatne i konieczne do osiągnięcia wybranego celu, zaś Sąd I instancji nakazał przeprowadzenie w danym zakresie postępowania dowodowego, nie wskazując z jakich względów uważa, iż test proporcjonalności jest w danym przypadku nie wystarczający, co powoduje, że nie sposób jest zweryfikować prawidłowości procesu myślowego Sądu I instancji, w efekcie czego wyrok nie poddaje się kontroli.
Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09).
Ponadto, przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, lub gdy motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór.
Żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nie potwierdzają się zarzucane w skardze kasacyjnej wadliwości, gdyż wbrew swoim twierdzeniom autor skargi kasacyjnej wdaje się w spór odnośnie do zasadniczych w sprawie problemów i przyczyn uchylenia decyzji, inna natomiast sprawa, czy czyni to skutecznie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że możliwe było dokonanie wyczerpującej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, stwierdzenie tej przesłanki ewentualnego uchylenia wyroku należy bowiem do sądu kasacyjnego, który najlepiej może ją ocenić ze swojego punktu widzenia. W zaskarżonym wyroku zawarto też wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). To że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wnioskami Sądu I instancji nie świadczy o wadliwości uzasadnienia nie pozwalającej na kontrolę orzeczenia Sądu I instancji. Wobec czego za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że podstawą uchylenia decyzji, podaną w zaskarżonym wyroku, był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
WSA zobowiązał organ do usunięcia uchybień w zakresie zebrania i analizy materiału dowodowego, wskazując m.in., że dla prawidłowej oceny zastosowanych w kontrolowanym postępowaniu wymogów/kryteriów pomocne byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii PFRON, Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku, wyspecjalizowanych w ustalaniu wymagań (wykształcenia, kwalifikacji, doświadczenia) dla doradców zawodowych, którzy mają pracować z osobami niepełnosprawnymi i osobami z zaburzeniami psychicznymi) oraz zakresu i poziomu tych wymagań w celu dokonania oceny prawidłowego poziomu zdolności doradców zawodowych do należytego wykonania zamówienia o przeprowadzenie których, wnioskował skarżący. Wskazał też, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Województwa Podlaskiego dokona ponownej oceny przedmiotu zamówienia w kontekście art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a Prawa zamówień publicznych ze szczególnym uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie środowiskowych domów samopomocy, oraz ponownie rozważy dopuszczenie dowodu z opinii Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku oraz PFRON w Białymstoku dla uszczegółowienia wymagań koniecznych do pracy w charakterze doradcy zawodowego dla osób niepełnosprawnych.
Wobec tego, że sprawa wymagała dalszej analizy i ustaleń na etapie postępowania administracyjnego bezzasadna okazała się argumentacja skargi kasacyjnej o nie odniesieniu się przez WSA do zasadniczej spornej kwestii, a mianowicie, do wykładni przepisu art. 22 ust. 1a p.z.p. przyjętej przez organ administracyjny w kontrolowanej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty niewyjaśnienia przez Sąd, czy organ ma prawo stosować test proporcjonalności, czy też nie oraz w jakich sytuacjach wystarczające jest przeprowadzenie testu proporcjonalności, a w jakich należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia poziomu proporcjonalności.
WSA wskazał, że zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, wymienił uchybienia popełnione przy rozpoznaniu sprawy zarówno w zakresie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i należycie je uzasadnił, jak i w zakresie uchybień materialnoprawnych należycie tym samym wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z omówionych wyżej przyczyn, zarzuty postawione w pkt II. 1-4 petitum skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 22 ust. 1a p.z.p. w pierwszej kolejności należy, że przyjmuje się, że przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa (por. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, 2016r., s. 210 i nast.). Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana była przedstawić jak dany przepis prawa winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok NSA z 7 września 2011r. o sygn. akt I OSK 1462/10). Błędna wykładnia prawa opiera się bowiem na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd I instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją, jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu.
Tymczasem WSA nie przesądził bowiem ostatecznie sprawy zasadniczej, wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ stwierdził co prawda, że wymogi jakie zostały skonstruowane w SIWZ w stosunku do wykonawców tego typu usług są wygórowane i nieproporcjonalne w stosunku do zamówienia, tym niemniej nie wskazał jakie warunki dotyczące przedmiotowego postępowania, byłyby zgodne z przepisem art. 22 ust. 1a p.z.p., nie określił poziomu proporcjonalności tych warunków do przedmiotu zamówienia zgodnych z tym przepisem oraz nie określił jaki jest minimalny poziom zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia zgodny z tym przepisem. Pominął też całkowicie możliwość dokonywania przez zamawiającego oceny zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia w odniesieniu do jego kwalifikacji i doświadczenia oraz w odniesieniu do osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia. WSA, jako zasadny uznał też zarzut nie uwzględnienia przez organ regulacji § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy.
Wskazał, że z powołanych przepisów wynika bezsprzecznie, że w środowiskowych w domach samopomocy, a takim jest Środowiskowy Dom Samopomocy w Lipniaku, nie mogą być zatrudnione osoby nie mające żadnego doświadczenia w pracy z osobami z zaburzeniami psychicznymi oraz żadnego doświadczenia w zakresie umiejętności kształtowania motywacji do akceptowanych przez otoczenie zachowań, kształtowania nawyków celowej aktywności, prowadzenia treningu zachowań społecznych. Wskazał, że kryteria opisane w SIWZ odpowiadają zatem określonym powyżej wymogom, czego nie uwzględnił orzekający w sprawie organ w konsekwencji, czy jego sformułowanie w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego naruszało art. 22 ust 1a w zw. z art. 7 ust 1 p.z.p.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że gdyby Sąd I instancji rozważył kwestię w jaki sposób należy ocenić proporcjonalność warunku udziału w postępowaniu do przedmiotu zamówienia w kontekście orzecznictwa KIO oraz ETS wskazanego przez organ administracyjny, mógłby dokonać odmiennej wykładni art. 22 ust. 1a p.z.p. niż wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku
.Sąd, co wcześniej omawiano, stwierdził, że organ uchybił w toku postępowania przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie w sprawie zastosowania prawa materialnego nie może mieć miejsca przed całkowitym i dogłębnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Tym samym bezskuteczna okazała się argumentacja skargi kasacyjnej, odnosząca się do naruszenia przepisów prawa materialnego w powyższym zakresie. a wypowiadanie się o zastosowaniu przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy potrzebne elementy stanu faktycznego nie zostały do końca wyjaśnione i omówione, byłoby przedwczesne.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.