Uzasadnienie
Wojewódzki sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 416/19 – po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach z [...] września 2019 r. w przedmiocie płatności z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (po wznowieniu postępowania) – orzekł:
- a) o uchyleniu decyzji organu I i II instancji,
- b) zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok – stosownie do treści art. 137 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżył organ w całości zarzucając na podstawie:
- 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego w Kielcach z [...] września 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Włoszczowie z [...] lipca 2019 r., będące wynikiem błędnego uznania, że organy ARiMR naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezasadne przerzucenie na stronę ciężar wykazania wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania, co w efekcie doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia, podczas gdy organy te w trakcie postępowania wznowieniowego z urzędu w oparciu o ustalenia z raportu z kontroli wykazały, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz podjęły zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że organy naruszyły w toczącym się postępowaniu obowiązek należytego uzasadnienia decyzji poprzez brak wskazania w sposób przekonujący przesłanki do wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia, podczas gdy decyzja organu I i II instancji w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. wskazywała, że przyczyną wznowienia była kontrola na miejscu i istotne okoliczności faktyczne z niej wypływające nie znane organowi w momencie wydania decyzji, a istniejące w momencie jej wydania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.);
- 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.; dalej: ustawa o PROW) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że w postępowaniu sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami po wznowieniu postępowania, organ wadliwie zastosował przepisy art. 27 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, podczas gdy po wznowieniu postępowania przed wydaniem w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ prawidłowo zastosował te przepisy dokonując wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem prawidłowej decyzji odnośnie pomocy ONW na rok 2017.
Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17, z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15, wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15, wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy.
Na wstępie – co najistotniejsze – zaznaczyć należy, że postępowanie wznowieniowe dotyczyło ostatecznej decyzji Kierownika BP we Włoszczowie z dnia [...] lutego 2018 r. przyznającej skarżącemu płatność ONW za rok 2017, przy czym w dniu 12 czerwca 2019 r. wznowiono to postępowanie z urzędu, uznając, iż nową istotną okolicznością dla sprawy były wyniki uzyskane w wyniku kontroli kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej w dniach 22 marca – 11 kwietnia 2018 r. w gospodarstwie J. S. Już zestawienie powyższych dat wskazuje, że wyniki przeprowadzonej kontroli (mającej miejsce w 2018 r.) dotyczyły płatności za rok 2017, a zatem powinny zostać ocenione w kontekście regulacji zawartych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwzględnieniem treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Uważna lektura uzasadnienia Sądu I instancji nie stwarza podstaw do uwzględnienia zarzutu 1a i 1b petitum skargi kasacyjnej w obszarze naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy "poprzez niezasadne przerzucenie na stronę ciężaru wykazania wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania, co w efekcie doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia" (zarzut 1a) gdyż Sąd I instancji – w dalszej części swego uzasadnienia – wskazał na zasadę prawdy obiektywnej i wyprowadził "obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie ze wskazanym powyżej rozkładem ciężaru dowodu" (str. 22 uzasadnienia Sądu I instancji).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego patrząc przez pryzmat stwierdzonych przez Sąd I instancji uchybień w zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego należy podjąć działania mające na celu konwalidację tych czynności, które okazały się wadliwe. Nie sposób bowiem nie dostrzec potrzeby rzetelnej oceny twierdzeń rolnika (a także przedłożonych dowodów w postaci oświadczeń) jeżeli się weźmie pod uwagę, iż przeprowadzona kontrola miała miejsce w 2018 r., a płatność dotyczyła 2017 r. Istotne jest, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał te uchybienia, które należy konwalidować i nie sposób tych ustaleń podważyć.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje – w kontekście zarzutu ujętego w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej (w cudzysłowie) – że został on wyjęty z kontekstu, całość zaś uzasadnienia Sądu I instancji spełnia kryteria art. 141 § 4 p.p.s.a. Potwierdza to wyżej przytoczony – także cytat – z uzasadnienia Sądu I instancji, który wskazuje na właściwe rozumienie kwestii w zakresie przeprowadzenia ciężaru dowodowego w zakresie przesłanki wznowienia postępowania dowodowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut 1b petitum skargi kasacyjnej także z przyczyn wyżej wskazanych. Jedyną przyczynę wznowienia postępowania nie może stanowić "kontrola na miejscu i istotne okoliczności faktyczne z niej wypływające", albowiem nie sposób pominąć aktywności procesowej rolnika, który nie tylko złożył odwołanie ale także składał – w toku postępowania – wnioski dowodowe. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Sądu I instancji w zakresie potrzeby konwalidacji dostrzeżonych uchybień pragnie zwrócić uwagę na potrzebę stosowania w praktyce art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a całość ustaleń powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonej decyzji, uwzględniającej treść art. 107 § 3 k.p.a.
Końcowo trzeba zaznaczyć, że w trosce o zwięzłość wypowiedzi Naczelny Sąd Administracyjny wytyczne Sądu I instancji w zakresie konwalidacji stwierdzonych uchybień uznaje za własne.
W ocenie Sądu II instancji – na obecnym etapie postępowania - brak jest podstaw do merytorycznej oceny zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej, albowiem w sprawie istnieją zasadnicze wątpliwości co do trafności ustaleń stanu faktycznego.
Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.