Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Z. (dalej: spółka) na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej: Zarząd) z dnia [..] listopada 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że spółka złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Stworzenie całorocznej atrakcji turystycznej - Tropikalnego Parku Wodnego wraz z zapleczem noclegowym", w konkursie zamkniętym nr RPSW.07.02.00-IZ.00-26-078/16 w ramach działania 7.2 Rozwój potencjału endogenicznego jako element strategii terytorialnej dla określonych obszarów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020.
Pismem z [..] października 2017 r. Zarząd poinformował wnioskodawcę, że w wyniku oceny merytorycznej projekt spełnił kryteria dopuszczające (ogólne i sektorowe), otrzymał 66 punktów i uzyskał wymagane minimum, tj. co najmniej 60 % maksymalnej liczby punktów. Z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych projekt został umieszczony na liście rezerwowej i nie otrzymał dofinansowania. W kryterium nr 3 - wpływ na powstanie nowych miejsc pracy - organ wskazał, że wnioskodawca zadeklarował powstanie i utrzymanie w okresie trwałości 30 nowych miejsc pracy. Powyższe znalazło odzwierciedlenie we wskaźniku rezultatu w cz. XIV (WoD) w wysokości 30 etatów. Wnioskodawca w punkcie 3 tabeli na str. 93 odniósł się do generowania nowych miejsc pracy w otoczeniu gospodarczym projektu, jednak z uwagi na fakt, że zapisy dotyczące miejsc pracy w otoczeniu projektu są pobieżne, uniemożliwiają szczegółową weryfikację założeń.
Za ten element nie przyznano punktów. Łącznie w ramach tego kryterium przyznano 3 punkty (po zważeniu 9 punktów). W kryterium nr 4 - wpływ na rozwój turystyki kulturowej - organ wskazał, że dzięki realizacji projektu nastąpi poszerzenie oferty turystycznej dostępnej na obszarze realizacji projektu. Poprzez realizację projektu zwiększy się atrakcyjność turystyczna Kielc. Nastąpi poszerzenie oferty dostępnej na danym obszarze o nowy produkt Park Wodny-Tropikalny, za co przyznano 1 punkt. Wnioskodawca wskazał na kolejne nowe produkty wprowadzone w przedsiębiorstwie, jak np. spa, strefa medycyny naturalnej, strefa ekspozycji geologicznej, za co przyznano 1 punkt za nowy produkt turystyczny, rozwój turystyki kulturowej, za co przyznano 1 punkt. W związku z deklarowaną szerszą kampanią promocyjną przyznano punkt za uwzględnienie działań promocyjnych i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu. Łącznie przyznano 4 punkty (po zważeniu 8 punktów).
Pismem z dnia [..] listopada 2017 r. Zarząd poinformował wnioskodawcę, że protest nie został uwzględniony.
WSA w Kielcach uwzględnił skargę spółki. Sąd podał w uzasadnieniu, że bezzasadny jest zarzut kwestionujący ocenę dokonaną w zakresie kryterium nr 4 pn. wpływ na rozwój turystyki kulturowej. Sąd podzielił natomiast zarzuty skargi, że ocena projektu w zakresie kryterium 3 pn. wpływ na powstawanie nowych miejsc pracy została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz że błędnie wyliczono poziom intensywności dofinansowania projektu.
Organ dokonując oceny spełnienia przez spółkę kryterium nr 3 naruszył zasadę przejrzystości reguł oceny projektów. W opisie znaczenia kryterium nr 3 pn. wpływ na powstawanie nowych miejsc pracy wskazano, że kryterium promować będzie projekty generujące nowe, stałe miejsca pracy powstałe bezpośrednio w wyniku ich realizacji.
W ramach tego kryterium punkty przyznawane są zgodnie ze skalą: 0 punktów - projekt nie generuje nowych, stałych miejsc pracy, 1 punkt projekt generuje do 3 nowych, stałych miejsce pracy włącznie, 2 punkty - projekt generuje powyżej 3 do 5 nowych, stałych miejsc pracy włącznie, 3 punkty - projekt generuje powyżej 5 nowych, stałych miejsc pracy. Wskazano, że dodatkowo maksymalnie 2 punkty projekt otrzymuje za wpływ na tworzenie nowych miejsc pracy w otoczeniu.
Dla rozpoznawanej sprawy rozstrzygające znaczenie ma ostatnie zdanie opisu kryterium. Spółka nie otrzymała w tym zakresie punktu, ponieważ organ uznał, że zapisy projektu dotyczące miejsc pracy w otoczeniu projektu są pobieżne przez to, że nie wskazano ani form zatrudnienia ani podmiotów, w których to zatrudnienie miałoby nastąpić. Tymczasem z opisu kryteriów nie wynikają takie wymogi. Kryterium to zakreślone zostało ogólnie "wpływ na tworzenie nowych miejsc pracy w otoczeniu" i spółka wpływ ten wykazała. Sam przyznał to zresztą organ w ocenie punktowej, podnosząc, że wnioskodawca w punkcie 3 tabeli na stronie 93 odniósł się do generowania nowych miejsc pracy w otoczeniu gospodarczym projektu. Stawianie przez oceniających wymogów, ażeby wnioskodawca wskazał formy zatrudnienia oraz podmioty zatrudniające, wykracza poza opis kryterium. Ustalanie zaś nowych kryteriów przez wprowadzanie dodatkowych warunków dopiero na etapie oceny wniosku świadczy o tym, że w konkursie naruszona została zasada przejrzystości sformułowana w art. 37 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460), dalej: u.z.r.p. Organ na etapie oceny merytorycznej bezzasadnie postawił przed uczestnikiem konkursu wymóg podawania informacji, które nie wynikały z opisu kryterium.
Sąd podzielił zarzuty skargi również w tym zakresie, w jakim kwestionują ustalenie wartości poziomu dofinansowania projektu. Paragraf 5 ust. 2 regulaminu stanowi, że maksymalna intensywność dofinansowania udzielona na podstawie regionalnej pomocy inwestycyjnej wynosi do 45% wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu dla średnich przedsiębiorstw. Paragraf 5 ust. 5 stanowi natomiast, że wysokość wsparcia projektów nie może przekraczać 2 mln euro kosztów kwalifikowalnych projektu liczonych po kursie 4,3293 zł. Spółka jest średnim przedsiębiorcą, do którego stosuje się zapis § 5 ust. 2 regulaminu. Jak wynika z wniosku, wydatki kwalifikowalne zostały ustalone na kwotę 21.539.507,17 zł. Intensywność dofinansowania na poziomie 45% daje kwotę 9.692.778,23 zł. Kwota ta jest wyższa od kwoty wskazanej w § 5 ust. 5 regulaminu, tj. kwoty 2 milionów euro kosztów kwalifikowalnych projektu liczonych po kursie 4,3293, czyli kwoty 8.658.600 zł. W związku z tym kwota dofinansowania winna wynieść tę ostatnio wymieniona kwotę.
Przedstawiony powyżej sposób wyliczenia jest wynikiem interpretacji § 5 regulaminu. W ocenie Sądu organ błędnie obliczył 45% od kwoty 8.658.600 zł i w konsekwencji zaproponował kwotę dofinansowania na poziomie 3.896.370 zł. Jak słusznie wskazano w skardze, taki sposób i metodologia wyliczenia kwoty dofinansowania jest niezgodna z § 5 regulaminu. Organ naruszył zasadę rzetelności, która oznacza wymóg zgodności postępowania z ustanowionymi regułami. W opisanej kwestii brak jest zgodności wyliczeń organu z § 5 ust. 2 i 5 regulaminu.
Zarząd zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 37 ust 1 u.z.r.p. poprzez niewłaściwe przyjęcie przez WSA w Kielcach, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem regulacji prawnej tegoż artykułu;
- - art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.r.p. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi spółki i uznanie, że Instytucja Zarządzająca dokonała oceny z naruszeniem prawa na skutek:
- a) nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego wskazanego powyżej (art. 37 ust 1 u.z.r.p.);
- b) nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego wskazanego powyżej (art. 37 ust 1 u.z.r.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Zarządu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej te, które są skierowane w stosunku do prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Zarządu nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie Sądu II instancji skarga kasacyjna jest nietrafna z dwóch powodów. Pierwszy z nich jest formalny, co oznacza, że Sąd II instancji nie może odnieść się do wszystkich zarzutów tej skargi, bowiem są one formalnie wadliwe. Tym samym nie dają podstaw do innej oceny skarżonego wyroku jak tylko tej, którą można ustalić na podstawie treści uzasadnienia. Na tej podstawie Sąd II instancji przyjmuje, że Zarząd żąda uchylenia wyroku Sądu I instancji wychodząc z założenia, że uwzględnienie skargi spółki dokonane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które polegało na wadliwej wykładni § 5 regulaminu konkursu. Konsekwencją tej wady było niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ dokonał błędnego określenia dopuszczalnego limitu finansowania kosztów kwalifikowalnych projektu. Taki zakres stawianego naruszenia doprowadził do wadliwości wyroku, która znajduje swoje źródło w wadliwej wykładni, co w konsekwencji spełnia wymóg określony w art. 174 pkt 1 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. Treść tak rozumianego zarzutu daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż nie wynika ona z treści samego zarzutu. W ogóle zarzuty kasacyjne sformułowane przez Zarząd są ujęte bardzo ogólnie, więc niejednoznacznie, przez co nie dają możliwości do innej oceny niż wcześniej wskazana.
Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Skuteczność jej zależy od dopełnienia wymogów przewidzianych przez ustawę, a Sąd II instancji nie może w tym zakresie domniemywać zakresu i kierunku kontroli skarżonego wyroku, jeżeli strona wyraźnie nie wskaże tych kryteriów formułując poprawnie zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie. Ten obowiązek ciąży na stronie z mocy art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jedyny wyjątek w tym zakresie dopuszczony został dla sytuacji, gdy zarzut jest formalnie niewłaściwy, ale z treści uzasadnienia daje się ustalić jakie naruszenie podnosi strona. W rozpoznawanej sprawie w ten sposób można ustalić błąd wykładni § 5 regulaminu konkursu, zatem Sąd II instancji odniesie się tylko do tej kwestii.
Podkreślić należy, że w tym zakresie trafny jest pogląd Sądu I instancji. Tym samym niezasadny jest zarzut kasacyjny podnoszący wadę wykładni § 5 regulaminu konkursu, a tym samym tak ujęty zarzut jest merytorycznie nietrafny. Poza sporem pozostaje, że zgodnie z treścią § 5 ust. 2 regulaminu konkursu maksymalna intensywność dofinansowania dla średnich przedsiębiorstw wynosi do 45% wydatków kwalifikowalnych i nie więcej niż 2 mln euro tych kosztów, co wynika z § 5 ust. 5 regulaminu. Zatem wysokość dofinansowania musi być łączona z wydatkami kwalifikowalnymi projektu, przy założeniu, że ta wysokość nie może być wyższa niż 2 mln euro przeliczone po kursie 4,3293 zł.
W rozpoznawanej sprawie, jak to trafnie podniósł Sąd I instancji, wysokość dofinansowania wyznacza kwota 8.658.600 złotych jako maksymalnie dopuszczalna na podstawie § 5 ust. 5 regulaminu, wobec tego, że kwota kosztów kwalifikowalnych projektu spółki była wyższa niż kwota wynikająca z § 5 ust. 5 regulaminu konkursu. Zatem Sąd I instancji poprawnie zinterpretował treść § 5 regulaminu, a odmienny sposób jej ujęcia prezentowany przez Zarząd jest nieuprawniony. Bez znaczenia dla tej oceny jest odwoływanie się do ogólnych przepisów, tzn. umowy, decyzji itd., skoro ich treść nie znajduje potwierdzenia w treści § 5 regulaminu. Zresztą w tych przepisach ogólnych nie ma ustanowionej odmiennej reguły niż przyjęta przez Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.