Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1361/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 sierpnia 2020 r., nr 220000/71/224066/2020/ZPWWO w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- a) art. 31zq ust. 3 w zw. z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych(Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w obowiązkiem organu jest informowanie płatnika o konieczności złożenia właściwych deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych w okresie do dnia 30 czerwca 2020 r.,
- b) naruszenie art. 47 ust.
- 1. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., dalej: ustawa systemowa) gdzie wskazano, że płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, poprzez wskazanie, że obowiązkiem organu jest pilnowanie płatnika, co do wypełniania przez niego ustawowych obowiązków,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania w oparciu o przesłanki, które nie zostały przewidziane w ustawie COVID-19, a także dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem słuszności tj. wskazanie na konieczność osobistego informowania strony i przypominania jej o obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za konkretny miesiąc,
- b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego organ rentowy naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego, bowiem nie informował i nie przypominał płatnikowi o konieczności złożenia w przepisanym terminie deklaracji rozliczeniowych, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy skarga winna zostać oddalona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.
Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 11 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.).
Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:
- - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);
- - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);
- - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).
Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej, organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, co nie jest kwestionowane przez skarżącą, że stosowne dokumenty rozliczeniowe złożyła po obowiązującym ustawowo terminie.
Z ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji do oceny zaskarżonej decyzji, a niekwestionowanych przez organ wynika że skarżąca zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Zasadnie Sąd, powołując się na art. 7 i art. 9, a także art. 79a k.p.a. wskazał, że postępowanie prowadzone przez organ, a wszczęte złożeniem wspomnianego wyżej wniosku nie spełniło wymagań wynikających z powołanych wyżej przepisów, a także art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. Z porównania daty, w której skarżąca złożyła wniosek z terminem, do upływu którego była zobowiązana, zgodnie z ustawą, wniosek ten złożyć (30 czerwca 2020 r.) wynika, że organ powinien wykonać obowiązek, określony w art. 79a § 1 k.p.a., przed upływem 30 czerwca 2020 r. Organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych.
Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Trafnie sąd pierwszej instancji odniósł się również do intencji ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy Covid-19. Rozważył tę kwestię w kontekście art. 9 k.p.a. i zasadnie wywiódł że obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa jest jedną z pryncypialnych zasad postępowania administracyjnego. Naruszenie tej zasady należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji.
Mając na uwadze powyższe należało uznać, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione poprzez zasadne spostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a.
Zasadnie również sad pierwszej instancji zwrócił organowi uwagę na przepis 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, który znajdzie zastosowanie w ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W kontekście powyższych uwag zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania nie są uzasadnione. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy systemowej, w kontekście wskazanych wyżej uwag, aprobujących stanowisko sądu pierwszej instancji, a dotyczących zasad postępowania wywołanego złożeniem wniosku na podstawie art. 31zq ust. 3 ustawy Covid-19.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.