Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 września 2023 r., sygn. akt V SAB/Wa 69/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej "p.p.s.a." odrzucił skargę E. W. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu składek.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że pismem z 6 kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, domagając się wydania decyzji w określonym terminie.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – o oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że stosownie do treści art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1009) – dalej "u.s.u.s.", skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie od decyzji w zakresie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie ma sporu, że zawiadomieniem z 7 lutego 2022 r. ZUS poinformował Skarżącą o niedopłacie na jej koncie składkowym w wysokości 83.153,38 zł (ubezpieczenia społeczne), 33.207,83 zł (ubezpieczenie zdrowotne) oraz 2281,23 zł (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych).
Wniosek o ulgę w spłacie ww. należności złożyła Skarżąca, wskazując na rozłożenie należności na raty. W związku z opieszałością organu w załatwieniu sprawy wywołanej tym wnioskiem, Strona wniosła skargę na bezczynność.
WSA wskazał, że w tej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest odpowiedź na pytanie, czy sprawy o rozłożenie należności składkowych na raty należą do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ tylko w takiej sytuacji można badać bezczynność ZUS w tym przedmiocie.
Sąd I instancji wskazał, że zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Z uregulowań zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych wynika bowiem, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego. W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., ZUS przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.) i ZUS wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1 u.s.u.s.).
Tak więc mimo tego, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.u.s., od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przepisie tym został unormowany tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw.
Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne.
WSA podkreślił, że wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w takich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania.
Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sprawa dotycząca ewentualnej bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie wywołanej wnioskiem Skarżącej o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. przepisów art. 83 ust. 2 i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: "ustawa systemowa") - poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym błędne uznanie, że skarga Ubezpieczonej na bezczynność stanowi w istocie odwołanie, które w świetle przywołanych przepisów nie może być rozpoznane przez sąd administracyjny albowiem nie mieści się w zakresie wynikającym z treści art. 83 ust. 4 ustawy systemowej, podczas gdy skarga na bezczynność wniesiona przez Ubezpieczoną nie jest odwołaniem i nie odnosi się do żadnej decyzji Organu rentowego, a zatem nie stosuje się w tym przypadku w/wym. przepisów;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga Ubezpieczonej na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Siedlcach nie należy do zakresu kontroli działalności administracji publicznej, podczas gdy jak wynika wprost z przywołanych przepisów, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w tej ustawie, a zatem również w przypadku bezczynności organu administracji w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi do WSA była bezczynność ZUS w sprawie wniosku skarżącej o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) w zw. z § 3 p.p.s.a. prezentując stanowisko, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest odpowiedź na pytanie, czy sprawy o rozłożenie należności składkowych na raty należą do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ tylko w takiej sytuacji można badać bezczynność ZUS w tym przedmiocie.
Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy, że - jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji - zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W myśl bowiem art. 177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Zgodnie zaś z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z przepisu art. 177 Konstytucji wynika domniemanie, że wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nadto na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z przepisów ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że to sądy administracyjne a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich właśnie spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.
Z uregulowań zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych wynika bowiem, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 usus, ZUS przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 usus) i ZUS wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1 usus).
Tak więc mimo tego, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 83 ust. 2 usus, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przepisie tym został unormowany tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw.
Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 usus. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 usus jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne.
Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 usus wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 usus. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym.
Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 usus zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 usus, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna.
Zaznaczyć należy, że wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 usus spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w takich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1814/20; postanowienie NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4364/17).
Poparcie przedstawionego wyżej wywodu znaleźć można zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie. W szczególności wskazać należy na wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II GSK 661/10, w którym stwierdzono wprost, że "decyzja odmawiająca rozłożenia na raty należności z tytułu niezapłaconych składek nie jest żadną z wymienionych w art. 83 ust. 4 usus, zatem nie stosuje się do niej trybu tym przepisem określonego, co oznacza, że stronie nie przysługuje od takiej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym od wskazanej decyzji będzie więc przysługiwało na zasadzie art. 83 ust. 2 usus odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego". Podobnie orzekały wojewódzkie sądy administracyjne w przykładowo wymienionych orzeczeniach, np. postanowienie WSA w Łodzi z 19 lipca 2012 r., III SAB/Łd 15/12; postanowienie WSA w Gliwicach z 13 lutego 2012 r. I SA/Gl 197/12, wyrok WSA w Krakowie z 15 listopada 2012 r., I SA/Kr 1056/12; postanowienie WSA w Warszawie z 11 stycznia 2010 r., V SA/Wa 1814/09 (wszystkie orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, złożenie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a taka nie przysługuje w sprawach wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych o jakich mowa w art. 29 u.s.u.s.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.