Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 328/16 uwzględnił skargę K. T.na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwienia startu młodym rolnikom".
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2011 r. przyznał K. T. pomoc finansową w wysokości 75.000,00 zł, w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, z zastrzeżeniem dopełnienia szeregu warunków, m.in. uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia ww. decyzji.
Decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 21 września 2011 r. a zatem termin na uzupełnienie wykształcenia upływał w dniu 21 września 2014 r.
Złożony przez skarżącego wniosek o płatność w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", został uznany za kompletny i poprawny a pomoc w kwocie 75.000 zł została wypłacona i przekazana na konto (12.01. 2012 r.).
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Zdaniem organu skarżący nie uzupełnił wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy.
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podniósł, iż skarżący w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie posiadał, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit d rozporządzenia z 2007 r. odpowiednich kwalifikacji zawodowych, jak również nie posiadał udokumentowanego, wymaganego stażu pracy w rolnictwie. Wyjaśnił, że z przedłożonego w dniu [...] czerwca 2011 r. zaświadczeniem z KRUS znak [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wynikało, iż na dzień złożenia wniosku skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do nadal, tj. przez 4 miesiące i 24 dni. W złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" oświadczeniu o sposobie uzupełnienia wykształcenia, skarżący wskazał, iż posiada wykształcenie średnie, które umożliwia mu uzupełnienie kwalifikacji wymaganych przepisami rozporządzenia wykonawczego. Skarżący zobowiązał się podjąć naukę w Zespole Szkół Rolniczych nie zaś w pozaszkolnych formach kształcenia (kurs, kurs zawodowy, seminarium).
Organ wyjaśnił, że warunek dotyczący kwalifikacji zawodowych uważa się za spełniony, jeżeli skarżący posiada tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i co najmniej 3 letni staż pracy w rolnictwie a tego warunku Skarżący nie spełnił. Powołał się przy tym na treść § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2014, poz. 201 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 2007 r.).
Zdaniem organu II instancji z uwagi na fakt, iż skarżący w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej posiadał wykształcenie średnie, nie było wystarczającym uzyskanie świadectwa potwierdzającego uzyskanie tytułu zawodowego zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 3 lutego 2006 r. w sprawie uzyskania i uzupełnienia przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych (Dz. U. Nr 31, poz. 216, dalej: rozporządzenie z 2006 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydana została na podstawie art. 20 ust.2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr. 64 poz. 427 z póżn. zm., dalej: ustawa z 2007 r.) oraz § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2007 r. W uzasadnieniu decyzji - w pkt 5f - zawarto pouczenie o tym, jakie dokumenty skarżący ma obowiązek przedłożyć Agencji i w jakim terminie. Wśród nich nie wymieniono żadnego zaświadczenia potwierdzającego posiadanie 3 letniego stażu pracy w rolnictwie. Jest tylko – pkt 5f – wymóg złożenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy.
Skarżący podpisał oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania i wypłaty pomocy z tytułu,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ (pkt XV wniosku o przyznanie). Te zasady zostały sprecyzowane przez organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 16.09. 2011 r. i nie było powodu, aby skarżący poddawał w wątpliwość ich kompletność. Zdaniem Sądu I instancji nie może być tak, aby rolnik ponosił odpowiedzialność za niedopatrzenia i niewłaściwe działania wyspecjalizowanego organu, a takim właśnie podmiotem jest Agencja.
Sąd podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż K. T. niezwłocznie przystąpił do uzupełniania wykształcenia, czego dowodem jest ukończenie przez niego w 2012 r. szkoły w Łowiczu i uzyskanie tytułu zawodowego rolnik. Dopiero po tym fakcie, pismem z dnia 11.05. 2012 r. został poinformowany, że w wyniku zmiany systemu kształcenia zawodowego beneficjentów działania,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ od roku szkolnego 2012/2013 będzie obowiązywał inny tok nauczania, niż dotychczas.
W odpowiedzi na pismo wzywające do złożenia wyjaśnień, skarżący poinformował o rozpoczęciu we wrześniu 2014 r. nauki w,,Centrum Edukacji Manager’’ w Warszawie na kierunku,,Prowadzenie działalności rolniczej’’; i że w wyniku jej zakończenia w lutym 2015 r. uzyska zawód,,rolnik’’. Zaświadczenie o ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego z dnia 7.12. 2014 r. zostało złożone do ARiMR. Pismem z dnia 25.11.2014 r. Agencja poinformowała K. T., że złożony dokument potwierdza zdobycie tytułu zawodowego w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i mógłby potwierdzać spełnienie wymogu kwalifikacji zawodowych jedynie w sytuacji, gdy na dzień złożenia wniosku posiadałby udokumentowany 3-letni staż pracy w rolnictwie. Wskazano również, że w przypadku braku dokumentu potwierdzającego powyższy fakt, przedłożone świadectwo nie może zostać uznane za dokument potwierdzający wypełnienie zobowiązania dotyczącego uzupełnienia wykształcenia.
Zdaniem Sądu I instancji, strona nie może być w niniejszej sprawie obciążona ciężarem przyjęcia na siebie negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu polegającego na poinformowaniu o konieczności posiadania 3 letniego stażu pracy rolnictwie na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, dopiero po kilku latach od złożenia wniosku o tę pomoc i długo po wydaniu decyzji o jej przyznaniu i otrzymaniu wypłaty. Rolnik miał prawo oczekiwać – kierując się zasadą zaufania do działania organów państwa – profesjonalnego załatwienia jego sprawy.
Jak podkreślił Sąd I instancji naganne jest zaskakiwanie beneficjenta, prawidłowo realizującego wieloletni program w swoim gospodarstwie, coraz to nowymi żądaniami nawet, jeżeli mają one oparcie w przepisach prawa, skoro na początku umowy organ-obywatel, zasady udzielenia przedmiotowej pomocy były przez organ inaczej przedstawione. Pomyłkę, czy niedopatrzenie w tej sytuacji, zdaniem WSA, organ powinien wziąć na siebie.
Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez oddalenie skargi beneficjenta w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit d) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia z 2007 r., polegające na dokonaniu przez WSA w Warszawie błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, wynikającej z nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w szczególności polegającej na pominięciu treści Planu Rozwoju Gospodarstwa oraz oświadczenia Pana K. T. z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie posiadanego przez ww. beneficjenta wykształcenia oraz zamiaru jego uzupełnienia w sposób umożliwiający spełnienie warunku o którym mowa § 2 ust. 1 pkt 1 lit d) rozporządzenia z 2007 r., przy jednoczesnym pominięciu przez ww. Sąd treści świadectwa uzyskania przez skarżącego w dniu 10 lutego 2012 r. tytułu zawodowego rolnik, co doprowadziło do uznania, iż w ocenie ww. Sądu, organ błędnie uznał, iż K. T. nie spełnił w wymaganym terminie warunku uzyskania odpowiednich kwalifikacji zawodowych, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż beneficjent nie spełnił ww. warunku z uwagi na fakt, iż zdobyte przez niego wykształcenie niepoparte stażem pracy w rolnictwie w wymiarze określonym w treści § 6 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia z 2007 r., świadczyło o niespełnieniu warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 1 lit d) rozporządzenia z 2007 r., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach kasacyjnych.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Mając na względzie powyższe uwagi wskazać należy, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej tj. nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez pominięcie treści Planu Rozwoju Gospodarstwa oraz oświadczenia skarżącego z dnia 23 czerwca 2011 roku w zakresie posiadanego przez beneficjenta wykształcenia oraz zamiaru jego uzupełnienia w sposób umożliwiający spełnienie warunku o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej (...), przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji treści świadectwa uzyskania przez skarżącego w dniu 10 lutego 2012 roku tytułu zawodowego rolnika, co doprowadziło do uznania, iż zdaniem Sądu, organ błędnie uznał, że skarżący nie spełnił w wymaganym terminie warunku uzyskania odpowiednich kwalifikacji zawodowych.
Prawidłowe jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko kasatora, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dawał podstawy do oceny przyjętej przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia. Zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem, w brzmieniu właściwym dla sprawy, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) - pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem, jest przyznawana osobie fizycznej: która posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe. W myśl § 6 ust. 1 warunek dotyczący kwalifikacji zawodowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d, uważa się za spełniony, jeżeli osoba fizyczna posiada: wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, średnie lub wyższe lub (pkt 1); tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub (pkt 2).
Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że K. T. składając wniosek o przyznanie płatności w dniu 23 czerwca 2011 roku, złożył oświadczenie zgodnie z którym zobowiązał się do uzupełnienia kwalifikacji wymaganych przepisami rozporządzenia w ciągu 3 lat od dnia doręczenia decyzji przyznającej pomoc poprzez podjęcie nauki w okresie od 1.09.2011 do 30.06. 2013 w szkole ZSR w Bojanowie w zawodzie Technik rolnik i po ukończeniu nauki uzyskania zawodu technik rolnik. Powyższe oświadczenie zgodne jest z zapisem w Planie Rozwoju Gospodarstwa, złożonym w tym samym dniu przez beneficjenta pomocy, gdzie w rubryce "Tabela 1.5 Sposób uzupełnienia wykształcenia" wpisał ukończenie Policealnego Technikum Rolniczego i uzyskanie wykształcenia Technik Rolnik. Uzyskanie wskazanego tytułu zawodowego pozwoliłoby mu na spełnienie kryterium dotyczącego posiadania odpowiednich kwalifikacji zawodowych bez konieczności wykazania udokumentowanego okresu stażu pracy w rolnictwie, co w sprawie miało istotne znaczenie, z uwagi na fakt, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy posiadał jedynie udokumentowany pięciomiesięczny okres podlegania społecznemu ubezpieczeniu rolniczemu jako domownik, nie mógł zatem skorzystać z innych możliwości uzupełnienia wykształcenia, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2-5 rozporządzenia.
W sprawie nie było sporne, że skarżący wybrał inną formę uzyskania wykształcenia, niż wskazaną w zatwierdzonym Biznesplanie i nie wystąpił jednocześnie do właściwego organu ARiMR o wyrażenie zgody na zmianę jego postanowień w tym zakresie, co stanowiło naruszenie § 21 ust. 1 rozporządzenia. W świetle dowodów zebranych w sprawie, nie budzi wątpliwości, że beneficjent nie uzyskał, tytułu zawodowego technika rolnika a jedynie w systemie poza szkolnym tytuł zawodowy rolnika. Zasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że zgromadzone w sprawie dowody nie uprawniały Sądu I instancji do zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku oceny, polegającej na uznaniu, że wadliwie, bo z naruszeniem przepisów procedury, organ uznał, że K. T. nie spełnił w wymaganym terminie warunku uzyskania odpowiednich kwalifikacji zawodowych.
Sąd odnosząc się do zawartego w decyzji z [...] września 2011 roku w pkt f pouczenia, przyjął, że nie było ono prawidłowe albowiem oprócz wskazania obowiązku przedłożenia Agencji dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia i terminu w jakim powinno to nastąpić, nie wymieniono żadnego zaświadczenia potwierdzającego posiadanie 3 letniego stażu pracy w rolnictwie. Wobec tego, wymaga zauważenia, że Sądowi I instancji umknęło, że pouczenie zostało zawarte w decyzji z dnia [...] września 2011 roku, która w całości uwzględniała żądanie strony o przyznanie płatności i w której na podstawie art. 104 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia. Decyzja ta była konsekwencją złożonego w dniu [...] czerwca 2011 roku wniosku wraz z oświadczeniem i Planem Rozwoju Gospodarstwa w których to dokumentach wnioskodawca przyjął zobowiązanie do uzupełnienia wykształcenia przez niezwłoczne podjęcie nauki od 1 września 2011 roku i uzyskanie zawodu technika rolnika, co wiązało się ze spełnieniem przesłanki z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Pouczenie zatem nawiązywało do spełnienia warunku, który przyjął beneficjent w oświadczeniu i PRG i w tym stanie faktycznym, brak było podstaw do kwestionowania jego prawidłowości. W zakresie uzupełnienia wykształcenia, przepisy rozporządzenia na podstawie, którego stronie przyznano pomoc finansową, nie uległy zmianie. Natomiast zmiana rozporządzenia wykonawczego, które weszło w życie 19 kwietnia 2014 roku w zakresie katalogu zdarzeń kwalifikowanych jak siła wyższa lub wyjątkowe okoliczności w przypadku wystąpienia, których zwrot pomocy nie jest wymagany, nie miała wpływu na sytuację beneficjenta, co szczegółowo zostało prawidłowo wyjaśnione w decyzjach organów.
W reasumpcji stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się usprawiedliwiony, gdyż prawidłowo dokonana ocena prawna materiału dowodowego zebranego w sprawie nie mogła doprowadzić do stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną należało oddalić.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 750 zł., sporządzenia skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed NSA pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej – 5400 zł., co dało kwotę 4050 zł.