Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1578/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 983/16 oddalił skargę Grupy Producentów Zbóż - A. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 8 września 2014 r. do 7 września 2015 r., tj. za piąty rok korzystania z pomocy.

Zdaniem Prezesa ARiMR utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy producentów rolnych", gdyż w sprawie nie można wskazać, iż Strona osiągnęła cele określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 z późn. zm. - dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), w tym w szczególności wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży.

W ocenie organów administracji Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, jak i subiektywny warunek, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń jest zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunków zawartych w art. 35 rozporządzenia 1698/2005, a więc wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę skarżącej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku WSA przedstawił regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Następnie stwierdził, że istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do dokonania oceny tego, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i czy dokonane ustalenia stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmawiającej przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 8 września 2014 r. do 7 września 2015 r., tj. za piąty rok korzystania z pomocy, a więc czy na podstawie przeprowadzonego postępowania w sprawie wniosku Grupy o przyznanie płatności za piąty rok jej działalności organy prawidłowo stwierdziły, że działania podejmowane przez Grupę miały znamiona "stworzenia sztucznych warunków", aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

WSA zaznaczył, że ocena kwestii tworzenia "sztucznych warunków" wymaga przede wszystkim badania celu wsparcia określonego w przepisie art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1689/2005). Organy oceniając wniosek o przyznanie pomocy finansowej za kolejny rok funkcjonowania Grupy powinny stwierdzić, czy podejmowana działalność służy realizacji celu, dla którego wsparcie finansowe jest wypłacane.

W ocenie Sądu I instancji organy badające zasadność wypłaty kolejnej transzy płatności na rzecz grupy producentów rolnych prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i na jego podstawie prawidłowo uznały, że Grupa została utworzona, aby uzyskać korzyści finansowe sprzeczne z celami systemu wsparcia. W sprawie nie można bowiem stwierdzić, iż strona osiągnęła cele określone w rozporządzeniu 1698/2005, w tym w szczególności cel wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży.

Zdaniem WSA okoliczności faktyczne sprawy uzasadniając ocenę, że organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzenia 1698/2005. W konsekwencji zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie przez Grupę sztucznych warunków do otrzymania pomocy (art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 z późn. zm. - dalej: rozporządzenie 65/2011).

Sąd I instancji przechodząc do oceny zarzutów naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów regulujących zasady jego prowadzenia należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił, dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, a poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

W konkluzji WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego jak również prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm., dalej: ustawa o PROW), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie wykazały w sposób należyty, że wyłącznym zamiarem podmiotów tworzących Spółkę było uzyskanie pomocy dla grup producentów rolnych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 na podstawie którego odmówiono przyznania Spółce płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić.
3. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. - dalej: k.p.a.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że postępowanie to było prowadzone w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, albowiem organy administracji zmieniły podczas tego postępowania swoją uprzednią ocenę funkcjonowania Spółki i wydały rozstrzygnięcie odmienne niż w pierwszych dwóch latach jej działalności, kiedy to przyznały Grupie pomoc finansową, mimo, iż stan faktyczny i prawny wciągu pięciu lat działalności Grupy był analogiczny, a przy tym nie wyjaśniły jakie okoliczności zadecydowały o zmianie stanowiska, nie uzasadniły dlaczego w ocenie organów w pierwszym i drugim roku działalności Grupa realizowała cele przewidziane przepisami prawa dla grup producentów rolnych i nie stworzyła sztucznych warunków, natomiast w trzecim, czwartym i piątym roku działalność Spółki nie skutkowała już realizacją w/w celów i świadczyła o stworzeniu sztucznych warunków w celu otrzymania płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić.
4. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a:
5. a) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy prawidłowo zinterpretowały § 8 ust. 1 oraz § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. Nr 81, poz. 550 - dalej: rozporządzenie GPR) i uznały, że grupa producentów rolnych zobowiązana jest nie tylko do wykazania przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze wzglądu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach je członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy, ale także, iż sprzedaż ta powodowała wprowadzenie tych produktów do obrotu i na rynek, podczas gdy prawidłowa wykładnia § 8 ust. 1 oraz § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia GPR powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten nie nakłada na grupę producentów rolnych takiego obowiązku, bowiem wprowadzenie produktów do obrotu i na rynek ma w szczególności miejsce wówczas, gdy dochodzi do sprzedaży przez grupę producentów rolnych produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy i uprzednio przez grupę zakupionych na rzecz odbiorcy niebędącego członkiem grupy;
6. b) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1692/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L Nr 277, poz. 1 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 1692/2005) i uznał, że "powiązania osobowe" pomiędzy grupą producentów rolnych a odbiorcą towarów sprzedawanych przez grupę, a także fakt, iż niektórzy wspólnicy grupy producentów rolnych dokonywali przed jej utworzeniem sprzedaży towarów do tego samego odbiorcy co grupa powoduje, że nie mogą zostać zrealizowane cele określone w tym przepisie, w szczególności w postaci wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1692/2005 powinna prowadzić do wniosku, iż okoliczności te nie świadczą o niemożliwości zrealizowania w/w celów, a ich realizacja ma w szczególności miejsce gdy dochodzi do sprzedaży przez grupę producentów rolnych produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy i uprzednio przez grupę zakupionych na rzecz odbiorcy niebędącego członkiem grupy;
7. c) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o PROW przyjmując, że niewykazanie przez grupę producentów rolnych, że kanał dystrybucyjny produktów, ze względu na które grupa została utworzona, po jej utworzeniu uległ zmianie, a także występowanie powiązań pomiędzy grupą producentów a odbiorcą produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy producentów rolnych i uprzednio przez grupę zakupionych jak również ten sam adres siedziby grupy producentów oraz odbiorcy produktów są wystarczającymi przesłankami do odmowy przyznania pomocy, z uwagi na zarzut, że grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o PROW powinna prowadzić do wniosku, iż okoliczności te nie mogą stanowić wystarczających przestanek zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, natomiast jego zastosowanie jest możliwe wówczas, gdy organy ARiMR udowodnią, że grupą producentów rolnych nie może osiągnąć celu systemu wsparcia, a przy tym zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu;
8. d) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie; co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 8 rozporządzania nr 65/2011, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Grupa nie stworzyła w sposób sztuczny warunków do uzyskania płatności, ani nie działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, zaś sposób jej funkcjonowania i struktura organizacyjna odpowiada przepisom prawa, w konsekwencji czego powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie złożyła pismo procesowe z [...] grudnia 2019 r. w którym wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dotyczących rachunku zysków i strat oraz bilansu spółki za lata 2013 – 2018.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie z 8 stycznia 2020 r. oddalił wniosek o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu uzupełniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne staje się przypomnienie, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Uwzględniając treść art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, Lex nr 1372091).

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organów administracji w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za trzeci rok działalności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania opisane w punkcie 1 a-b petitum skargi kasacyjnej oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wskazanych w punkcie 2 a-c petitum skargi kasacyjnej a także niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 - punkt 1d petitum skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 2 a-c petitum skargi wraz z ich uzasadnieniem. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005 i § 8 ust. 1 oraz § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia GPR należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarzuty te nie odpowiadają w pełni ustawowym wymogom określonym w art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że ustalone w sprawie okoliczności (powiązania osobowe między Grupą producentów a spółką A. F. K., dokonywanie przez członków Grupy – przed założeniem Grupy – sprzedaży towarów na rzecz A.) nie powinny świadczyć o braku zrealizowania celu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005. Tak sformułowany zarzut i jego uzasadnienie prowadzi do wniosku, że zamiarem skarżącej kasacyjnie było de facto zakwestionowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego oceny.

Rozważania te nie wchodzą jednak w zakres pojęcia błędnej wykładni prawa. Przez błędną wykładnię prawa materialnego przyjmuje się błąd w rozumowaniu i niewłaściwe odczytanie treści poddanej interpretacji normy materialnej. Tymczasem badanie okoliczności potwierdzających spełnienie (czy też nie) przesłanek do otrzymania wsparcia finansowego należy do elementów stanu faktycznego, a więc dokonane w tym zakresie ustalenia powinny podlegać kontroli sądu w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania regulujących procedurę administracyjną, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Innymi słowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być oparty na argumentacji stanowiącej próbę podważenia dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i ich oceny. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za nietrafny.

Dodatkowo można jedynie zauważyć, że wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grupy producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych (art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005). Wsparcie to jest ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego i dotyczy środków przejściowych dotyczących: wspierania tworzenia grup producentów (dla Bułgarii, Republiki Czeskiej, Cypru, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Rumunii, Słowenii, Słowacji i Węgier (art. 20 lit. d) ppkt ii rozporządzenia 1698/2005). Wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy (§ 8 ust. 1 rozporządzenia GPR).

Zasadniczym celem wsparcia dla grup producentów jest zatem wzmocnienie konkurencyjności sektora rolnego przez umożliwienie stworzenia podstaw organizacyjnych do wspólnego wprowadzania do obrotu towarów, jakimi dysponują poszczególni członkowie grupy, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Stąd dla wykładni art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005 nie tyle jest istotne to, czy towar został wprowadzony do obrotu, ale to, w jaki sposób i na jakich zasadach został on wprowadzony do obrotu, a więc czy można uznać, że sprzedaż i dostawa towaru do odbiorców hurtowych była dokonana w warunkach centralizacji i konkurencyjności. Tak też zinterpretował te przepisy organ a w ślad za nim WSA o czym świadczy treść decyzji oraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2001 (pkt 2c i d petitum skargi kasacyjnej) należy poprzedzić odniesieniem się o zarzutów o charakterze procesowym. Wynika to z faktu, że ta postać naruszenia prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, Lex nr 53129). W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s.425 i powołane tam orzeczenia).

Spółka zarzuciła WSA naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW (pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej) przez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i przyjęcie, wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy, że Grupa producentów powstała wyłącznie w celu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 ust.8 rozporządzenia 65/2011 a więc odmowy przyznania wnioskowanej płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim wypada wskazać, że stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy o PROW organ, przed którym toczy się postępowanie ma obowiązek strzec praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. (pkt 4).

Nadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o PROW, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powołanego przepisu wynika zatem, jak słusznie wskazał WSA, że w tym postępowaniu obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) została zredukowania do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W związku z tym organ administracji publicznej nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, a więc to ich starania wpływają w znacznym stopniu na kształt zgromadzonych dowodów. W tym postępowaniu w ograniczonym zakresie ma również zastosowanie zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) – wyłącznie na żądanie strony i innych osób uczestniczących w postępowaniu, a także zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) – wyłącznie, gdy strona wyrazi takie żądanie. W stanie rozpatrywanej sprawy organ ustalił, że Grupa producentów jeszcze przed jej utworzeniem w 2010 r. całość produkcji zbóż dwóch jej przyszłych członków była sprzedawana do Przedsiębiorstwa A. F. K.sp. z o.o. a pozostali trzej członkowie Grupy odmówili podania informacji, czy wówczas współpracowali z ww. spółką A. F. K. Jako powód odmowy wskazali brak stosownej dokumentacji.

W skardze kasacyjnej również podkreślono, że nie było obowiązku przechowywania takiej dokumentacji. Tym niemniej należy zauważyć, że strona chcąc uwolnić się od zarzutu postawionego przez organ, że Grupa producentów powstała wyłącznie w celu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności winna we własnym interesie przedstawić argumenty i dowody obalające twierdzenia organu. Należy zauważyć, że na gruncie tej sprawy organ ocenił tę okoliczność, tj. niepodanie powyższej informacji z powodu braku dokumentów w świetle innych dowodów zgromadzonych w toku postępowania. Nie był to bowiem jedyny albo przesądzający dowód świadczący o tym, że Grupa producencka została utworzona w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemu wsparcia. Analiza zaskarżonej decyzji (v. obliczenia procentowego udziału w sprzedaży produkcji do spółki A. F. K. sp. z o.o. za 2009 i 2010 r. oraz ich interpretacja w decyzji) wraz z dowodami znajdującymi w aktach sprawy a także kwestie wykazanych i niekwestionowanych przez stronę powiązań zarówno osobowych, jak i o charakterze organizacyjno-administracyjnym oraz sposobu prowadzenia przez nie działalności świadczy o poprawności przyjętego przez WSA stanowiska organu, że założenie Grupy miało na celu uzyskanie korzyści finansowych sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Należy podkreślić, że utworzenie grupy ma przede wszystkim ułatwić działającym na rynku, rozproszonym podmiotom, stworzenie mechanizmu wspólnego działania i pozwolić na konkurowanie z innymi podmiotami, m.in. w zakresie zbytu wytworzonych produktów. Zasadniczym powodem utworzenia Grupy Producentów Zbóż - A. było niewątpliwie uzyskanie wsparcia finansowego a nie celów na jakie jest ono przyznawane. Utworzenie Grupy nie doprowadziło bowiem do znalezienia nowego rynku zbytu, jego poszerzenia bądź centralizacji sprzedaży. Przy czym przez termin "centralizacja sprzedaży" należy rozumieć nie jakąkolwiek centralizację, ale taką do której przyczyniło się utworzenie grupy producentów, a więc powstanie nowej jakości w obrocie produktami sprzedawanymi przez członków grupy. Innymi słowy nie można twierdzić, że realizuje ona przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1698/2005.

Nie zmienia tego okoliczność, akcentowana przez skarżącą kasacyjnie, że jeden z członków Grupy (R.A. mający 99,68% udziału w spółce A. F.) nie odsprzedawał całości swojej produkcji do tej spółki. Jak uzasadniał organ, a skarżąca kasacyjnie tego nie podważała, wynikało to wyłącznie z faktu, iż pozostała jego produkcja mianowicie żyto i owies wykorzystywane jest w żywieniu drobiu w niewielkim stopniu. Można zatem powiedzieć, że ów producent w istocie przekazywał spółce A. F. K. 100% swojej produkcji zbóż w pełni przydatnych do żywienia drobiu. Jak już powiedziano, zasadniczym powodem utworzenia Grupy Producentów Zbóż A. było niewątpliwie uzyskanie wsparcia finansowego. W tym kontekście należy ocenić inwestycje dokonane przez Grupę w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że inwestycje te są dowodem na realizację celów przewidzianych przepisami unijnymi i krajowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeczy, że jest to być może skuteczny dowód na realizację celów w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", co nie jest i nie może być przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Stwierdza natomiast, że strona skarżąca nie podważyła skutecznie trafnego wywodu organu, że inwestycje dokonane w ramach działania "Zwiększenie..." są faktycznie inwestycjami służącymi, jako zaplecze spółki A. F. K. Organ wskazał, że fakt zrealizowania operacji w ramach wzmiankowanego działania nie można uznać, jako dowodu na realizację celów utworzenia Grupy. Organ logicznie wywiódł, że skoro spółka A. F. K. na dzień zarejestrowania Grupy, tj. 8 września 2010 r. i złożenia przez Grupę – tego samego dnia – wniosku w ramach działania " Zwiększanie wartości..." nie mogła być beneficjentem tego działania (brak właściwego kodu PKD wpisanego do Krajowego Rejestru Sądowego a w razie dopisania uzyskałaby mniejszy procent refundacji kosztów niż Grupa i mniejszą ilość punktów na liście rankingowej, co stawiałoby pod znakiem zapytania możliwość uzyskania pomocy) to założenie Grupy było potrzebne do uzyskania pomocy z innego działania.

W skardze kasacyjnej nie podważono tego stanowiska organu, uznającego nieprzydatność omawianego dowodu dla wykazania realizacji celów w sprawie niniejszej. Ten pogląd został następnie zaakceptowany i uznany za prawidłowy przez WSA.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jakkolwiek organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zaś jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory. To jednak nie oznacza konieczności kontynuowania przez organ administracji praktyki niezgodnej z prawem. Tak więc przesłanką odstąpienia od dotychczasowej praktyki organów administracji może być stwierdzenie, że naruszała ona prawo (zasadę legalizmu).

Nie można przyjmować, że jednostka ma prawo do uzasadnionego oczekiwania, że w jej sprawach organ administracji nadal będzie podejmować rozstrzygnięcia niezgodne z prawem. Uzasadnione oczekiwania jednostki obejmują wyłącznie takie działania organu administracji, które nie naruszają prawa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnej niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej) należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego rozumie się mylne przyporządkowanie określonej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Co oznacza, że podstawą kontroli instancyjnej, czy doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny sprawy, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości i który nie został skutecznie zakwestionowany. W sytuacji zatem, gdy zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny, za podstawę oceny, czy w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należało przyjąć stan faktyczny będący podstawą orzekania przez WSA. Powołany przepis wprowadził do rozliczeń płatności finansowanych ze środków unijnych przesłankę "sztucznego stworzenia warunków", jako podstawę do pozbawienia beneficjenta wsparcia finansowego.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, dokonując wykładni tego przepisu, orzekł, że: przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Dokonana przez WSA ocena zaskarżonej decyzji uwzględnia pogląd wyrażony w tym orzeczeniu. Słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, że prowadzenie przez członków Grupy producentów działalności rolniczej, jak też wyodrębnienie organizacyjno-prawne Grupy nie jest wystarczające do uznania, że są realizowane cele wsparcia dla grupy producentów. Mamy w tym przypadku do czynienia z sytuacją, w której podjęte przez podmioty czynności prawne i faktyczne nie są wprawdzie objęte zakazem prawnym, a mimo to zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Zdaniem TSUE, takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (wyrok TS (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05). Przepisy prawa unijnego przewidują generalne klauzule pozwalające organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Tak też, wbrew sugestiom skarżącej spółki, uznał WSA wskazując, w ślad za organem, również na inne okoliczności obiektywne świadczące o tym, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Świadczy o tym analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Podsumowując, mechanizm działania tworzonego podmiotu wskazuje na istniejącą w momencie zawiązywania Grupy niewątpliwą intencję jej członków, zmierzającą do utworzenia formalnej organizacji o określonych cechach i znamionach grupy producenckiej, jednakże w oderwaniu od celów wsparcia, co zasadnie ocenił WSA. Zachodzi zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE w sprawie C-434/12.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane powyżej okoliczności potwierdzają prawidłowość dokonanej przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji oraz zastosowanie właściwego środka prawnego.

Na końcu należy odnieść się do wniosku skarżącej kasacyjnie, w którym odwołuje do dokumentów w postaci rachunków zysków i strat oraz bilansu spółki za lata 2013 – 2018 i podnosi, że dowód ten wyklucza możliwość uznania, że spółka została utworzona wyłącznie w celu uzyskania dotacji dla grup producentów rolnych, gdyż nadal prowadzi działalność statutową o sporych rozmiarach a obecna wysokość przychodów netto ze sprzedaży produktów spółki wzrosła w porównaniu z 2013 i 2014 r., za który spółce mogła być przyznana pomoc finansowa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w postępowaniu kasacyjnym nie stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ sąd kasacyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać należy, że powyższe dokumenty (oczywiście w części w jakiej były aktualne w czasie procedowania przed organem i WSA) nie zostały wówczas przez stronę przedstawione, a nadto nie podważają one zasadniczego ustalenia w tej sprawie. Jak już powiedziano, przedmiotowe wsparcie jest ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego, której na gruncie rozpatrywanej sprawy nie stwierdzono. W efekcie, zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).