Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 507/16 oddalił skargę L. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] lutego 2016 r., nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął, datowany na dzień [...] marca 2015 r., wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 w przypadku przeniesienia posiadanych gruntów rolnych lub stada zwierząt ras lokalnych. We wniosku tym jako przekazujący został wskazany L., natomiast jako przejmujący H.. Wraz z wnioskiem wpłynęło oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW (datowane na dzień [...] marca 2015 r.) i oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (również opatrzone datą [...] marca 2015 r.). Powyższe dokumenty zostały podpisane przez L. działającego jako pełnomocnik H. (podpis został umieszczony w rubryce przeznaczonej na podpis przejmującego).
Ponadto do wniosku została dołączona umowa przekazania użytkowania gruntów rolnych oraz zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW zawarta w dniu [...] marca 2015 r. pomiędzy L., a H., którą w imieniu przejmującego podpisał L. jako jego pełnomocnik oraz pełnomocnictwo z 15 maja 2009 r., na podstawie którego H. upoważnił L. do reprezentowania jego interesów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym do występowania przed ARiMR, składania oświadczeń i wniosków zmierzających do realizacji przedmiotowego pełnomocnictwa, do uczestniczenia w kontrolach gospodarstwa i podpisywania wszystkich niezbędnych dokumentów.
Przedmiotowy wniosek o przyznanie płatności wraz z załącznikami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przekazał Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w O. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Pismem z 3 sierpnia 2015 r. organ ten zwrócił dokumenty Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w L. wraz z odpisem skróconego aktu zgonu, z którego wynikało, że H. zmarł w dniu 13 kwietnia 2015 r. Pismem z 31 sierpnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w L. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie złożonego wniosku. W odpowiedzi L. wniósł o przekazanie sprawy do właściwego Biura Powiatowego ARiMR w O. oraz wskazał, iż wszelkie wyjaśnienia w tej sprawie należą do kompetencji tamtejszego biura z uwagi na jego umocowanie i występowanie przed tamtejszym biurem jako pełnomocnik H..
W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego w L. przekazał dokumenty do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. jako właściwego do ich rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. poinformował natomiast Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., iż w świetle zebranego materiału dowodowego nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych przez H., bowiem wniosek został złożony po śmierci mocodawcy. Pismem z 18 listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z wnioskiem o ustalenie właściwości miejscowej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., iż w niniejszej sprawie nie występuje spór kompetencyjny w rozumieniu art. 22 k.p.a., bowiem złożone dokumenty Biura Powiatowego ARiMR w L. nie zainicjowały postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a.
Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku L. działającego w imieniu H. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów rolnych na rok 2015.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, postanowieniem z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołał treść art. 101 § 2 kodeksu cywilnego oraz wskazał także, że szczegółowy tryb przyznawania płatności w przypadku przeniesienia w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). W dalszej kolejności organ przywołał treść art. 21 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm., dalej: u.w.r.o.w.).
Zdaniem organu skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności działając jako pełnomocnik H., który zmarł w dniu 13 kwietnia 2015 r. Tym samym - jak wskazał organ – w dacie śmierci wygasło udzielone w dniu 15 września 2009 r. pełnomocnictwo. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, zgodnie z którym wniesione dokumenty podpisał we własnym imieniu. Zgodnie bowiem z § 29 i § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dokumenty obejmujące wniosek o przyznanie płatności składane są przez przejmującego, nowego posiadacza gruntów rolnych i tylko temu rolnikowi przysługuje legitymacja do ubiegania się o płatność. Potwierdza to również – jak podkreślił organ – wzór wniosku oraz oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdzie wskazuje się w części II oświadczenia oraz części XIII wniosku w miejscu na podpis: "czytelny podpis przejmującego albo spadkobiercy/zapisobiercy windykacyjnego albo następcy prawnego lub pełnomocnika osoby upoważnionej do reprezentacji".
Końcowo organ podkreślił, że wnioski o płatność nie mogą być wnoszone w imieniu osoby zmarłej, dlatego przedmiotowy wniosek nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego, dlatego należało odmówić jego wszczęcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była ocena słuszności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 w przypadku przeniesienia posiadania gruntów rolnych lub stada zwierząt na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej na podstawie odesłania zawartego w art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w.
Sąd wskazał, że szczegółowy tryb przyznawania płatności w przypadku przeniesienia w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem został uregulowany w § 29 i § 32 cytowanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis § 29 rozporządzenia dotyczy sytuacji przeniesienia posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez rolnika w okresie od dnia złożenia tego wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności. Przepis § 32 reguluje natomiast sytuację przeniesienia posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za poprzedni rok. Zgodnie z tymi przepisami, jak słusznie zauważył w zaskarżonym postanowieniu organ, dokumenty obejmujące wniosek o przyznanie płatności, tj. oświadczenie obejmujące zobowiązanie do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1-3 lub 5 oraz umowa, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gruntów rolnych, składane są przez przejmującego, czyli nowego posiadacza gruntów rolnych i tylko temu rolnikowi przysługuje legitymacja do ubiegania się o płatność.
Potwierdza to również wzór wniosku oraz oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdzie wskazuje się w części II oświadczenia oraz części XIII wniosku w miejscu na podpis: "czytelny podpis przejmującego albo spadkobiercy/zapisobiercy windykacyjnego albo następcy prawnego lub pełnomocnika osoby upoważnionej do reprezentacji".
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że złożony w dniu [...] czerwca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. był konsekwencją przekazania umową z [...] marca 2015 r. użytkowania gruntów rolnych przez skarżącego H.. Bezsprzecznie więc – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – wnioskodawcą w analizowanym przypadku – wobec przekazania użytkowania gruntów, mógł być jedynie przejmujący grunty H.. Nie budziło przy tym żadnej wątpliwości, że w złożonym w dniu 15 czerwca 2015 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zaznaczono opcję "przeniesienie posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych", wskazano, że wniosek dotyczy przejęcia zobowiązania w zakresie gruntów, dodatkowo w rubryce "przekazujący" wpisano L., a w rubryce "przejmujący" H.. Ponadto należy podkreślić, że skarżący złożył na wniosku i na oświadczeniach podpis w miejscu podpisu przejmującego działając w charakterze jego pełnomocnika z dopiskiem "wz."
Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych działał we własnym imieniu. Skoro zatem wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został złożony przez L. działającego w charakterze pełnomocnika H., już po śmierci mocodawcy, to należało wyjaśnić, czy takie działanie mogło odnieść skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji.
Sąd zauważył, że skarżący składając w imieniu przejmującego (wnioskodawcy) podpisany przez siebie wniosek działał już bez skutecznego pełnomocnictwa, albowiem w myśli art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego umocowanie wygasa z chwilą śmierci mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Abstrahując od tego, że pełnomocnictwo dla skarżącego nie zawierało takiego, odmiennego zastrzeżenia, to i tak byłoby ono nieskuteczne na gruncie prawa publicznego regulującego stosunki administracyjnoprawne w sferze płatności rolnych, gdyż, jak trafnie wywiódł organ, osoba zmarła nie może być stroną postępowania administracyjnego. Charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć, ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji wywołać odpowiednich skutków prawnych.
W sprawie więc wniosek inicjujący postępowanie o przyznanie płatności nie został złożony przez stronę rozumianą w kategoriach art. 28 k.p.a. skoro rolnik w dacie wniosku nie żył, a skarżący działał w sposób nieuprawniony w jego imieniu, a nie we własnym.
W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu.
L. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.):
- - naruszenie prawa materialnego, a to art 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a, polegające na przyjęciu, iż L.składając w dniu [...] maja 2015 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, występował wyłącznie jako pełnomocnik następcy prawnego przejmującego programy rolnośrodowiskowe, tj. H., a nie czynił tego w imieniu własnym, w konsekwencji czego nie jest stroną postępowania o przejęcie programów rolnośrodowiskowych i należało odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 k.p.a., podczas gdy skarżący niezależnie od bycia do dnia 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnikiem H., był równocześnie rolnikiem realizującym na przedmiotowych (przejmowanych) działkach programy rolnośrodowiskowe we wcześniejszym okresie, a kwestia przejęcia programów przez następcę prawnego zmarłego dotyczyła jego interesu prawnego, wobec czego sprawę organy winny załatwić w drodze decyzji administracyjnej.
Argumentację na poparcie postawionego zarzutu przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutem skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tego zarzutu motywów rozstrzygnięcia.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego ((tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a, art. 28 i art. 104 k.p.a.)) przez dokonanie błędnej oceny prawnej oświadczeń woli. Podniósł, że [...] czerwca 2015 r. złożył wniosek o przyznanie płatności wyłącznie we własnym imieniu, a nie jak przyjął organ i Sąd I instancji – w imieniu H.. Stwierdził, że w przedmiotowym wniosku jedynie informował organ o przeniesieniu posiadania gruntów na rzecz H. (na podstawie umowy z [...] marca 2015 r.), co do których w poprzednich latach otrzymywał płatności rolnośrodowiskowe i ONW, a także o przejęciu przez H. tych zobowiązań. Wobec czego stwierdził, że w jego ocenie interes prawny w byciu stroną tego postępowaniu sprowadza się m.in. do kwestii oceny prawnej, z jaką datą nastąpiło przejęcie programów rolnośrodowiskowych, czy z datą złożenia oświadczenia woli o przejęciu posiadania gruntów i podpisania zobowiązań, czy też z datą złożenia wniosku w ARiMR, a nadto – czy do zaniechania kontynuacji programu rolnośrodowiskowego przez H. (na przejętych gruntach) doszło z przyczyn niezależnych i nieprzewidywalnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną, w kształcie nadanym treścią zarzutów, w pierwszej kolejności wypada zauważyć, że zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany wadliwie. Zamiast przepisów prawa materialnego strona powołała przepisy procesowe (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a.), na podstawie których orzeka wojewódzki sąd administracyjny.
Zgodnie z przepisem powołanym jako pierwszy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z przepisem powołanym jako drugi, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oznacza to, że podnosząc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien był przede wszystkim wykazać naruszenie normy prawa materialnego, czego w skardze kasacyjnej brak. Rozpoznawany zarzut został powiązany z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a, art. 28 i art. 104 k.p.a., a więc z przepisami o charakterze procesowym, regulującymi postępowanie administracyjne. Zauważona wadliwości nie przeszkodziła jednak w merytorycznym rozpoznaniu skargi kasacyjnej, niemniej jednak w ograniczonym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może bowiem poszukiwać na własna rękę nowych podstaw kasacyjnych, ani też rozszerzać czy modyfikować już istniejące.
Wszczęcie postępowania na wniosek strony, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, a także organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Ocena spełnienia powyższych przesłanek należy do organu, do którego wniesiono żądanie. Przepis art. 61a k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, tj., gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania oraz gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn". Zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek, wyrażonej niedookreślonym zwrotem, podlega ocenie każdorazowo na podstawie zaistniałych w sprawie okoliczności.
Przy czym przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego judykatura rozumie takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (v. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2277812). Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest bowiem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat byłby obarczony wadą istotną, pozwalającą na wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji.
Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga wykazania przez podmiot ubiegający się o podjęcie przez organ określonych czynności istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. O tym stanowi art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, natomiast w doktrynie i judykaturze wskazuje się, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego.
Rozróżnia się trzy zasadnicze kierunki co do koncepcji strony postępowania.
Pierwszy, odwołujący się do koncepcji subiektywnej, według której pojęcie strony jest traktowane jako pojęcie procesowe. Zakłada ona, że stroną może być każdy, kto twierdzi, iż postępowanie dotyczy jego uprawnienia lub obowiązku, albo też żąda czynności organu, powołując się na swoje uprawnienie bądź obowiązek.
Drugi – odwołujący się do koncepcji obiektywnej, która zakłada z kolei, że o tym, czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.
Trzeci będący wyrazem połączenia tych dwóch koncepcji – odwołuje się do koncepcji mieszanej, która uznaje dwie płaszczyzny pojęcia strony: procesową i materialną.
Naczelny Sąd Administracyjny, przychylając się do koncepcji obiektywnej, podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że wnoszącemu skargę kasacyjną nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu wszczętym na wniosek innego producenta rolnego. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną treść wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 w sposób jednoznaczny wskazuje, że jest to tzw. wniosek transferowy złożony przez H. jako przejmującego grunty rolne (poz. I, II, VI i VII, IX, XII.17 wniosku oraz treść załączników do wniosku), reprezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną (przekazującego te grunty). Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby wniosek ten obejmował inne grunty rolne niż przekazane H.. Dlatego też nie można zgodzić się z twierdzeniem, że przedmiotowy wniosek został złożony przez wnoszącego skargę kasacyjną, we własnym imieniu.
Przyjmując zatem, że wniosek został złożony przez H. w imieniu którego działał wnoszący skargę kasacyjną należy dojść do wniosku, że wniosek ten nie mógł wszcząć postępowania w sprawie przyznania wnioskowanej płatności w stosunku do H. jako przejmującego grunty rolne, a tym bardziej w stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną jako przekazującego te grunty. W chwili złożenia wniosku H. nie żył, z kolei z wcześniejszych wyjaśnień wynika, że wnoszący skargę kasacyjną nie mógł tego uczynić również w imieniu własnym.
Odnośnie braku podstaw do wszczęcia postępowania w stosunku do H. jako przejmującego grunty, należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym skuteczność warunkuje posiadanie zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, które stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. podlegają ocenie według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu cywilnego stanowią, że przez zdolność prawną należy rozumieć zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa materialnego (stosunków prawnych). Każdy człowiek posiada zdolność prawną od chwili urodzenia i trwa ona do chwili jego śmierci (art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego).
Natomiast przez zdolność do czynności prawnych należy rozumieć zdolność do tego, by przez czynności prawne swym własnym działaniem nabywać lub tracić prawa albo obowiązki, albo w ogóle wywoływać skutki prawne (art. 11 i nast. Kodeksu cywilnego). Utrata przez osobę fizyczną zdolności prawnej (na skutek śmierci) powoduje utratę zdolności do czynności prawnych. Z chwilą śmierci osoby fizycznej co do zasady wygasają też udzielone przez nią pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 101 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego pełnomocnictwo może być w każdym czasie odwołane, chyba że mocodawca zrzekł się odwołania pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W sprawie, ze względu na materię będącą podstawą udzielenia pełnomocnictwa, nie wystąpiła szczególna sytuacja wskazująca, że pełnomocnictwo mogłoby nadal obowiązywać.
Również podstawą dla wszczęcia i kontynuowania postępowania nie mógł być art. 28 k.p.a., na który powołuje się autor skargi kasacyjnej. Przepis ten nie stanowi (sam z siebie) podstawy prawnej do uznania podmiotu za stronę konkretnego postępowania. Prawo do bycia stroną w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym regulują przepisy materialne określające obowiązki lub uprawnienia podmiotów stosunków administracyjnych. Warunki i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej regulują m.in. przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ich analiza, a zwłaszcza § 27 – § 32 tego rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że kontynuacja zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika, który przejął grunty od innego rolnika realizującego program rolnośrodowiskowy, następuje na wniosek rolnika, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie gruntów rolnych.
Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wyraził prawidłowy pogląd, że złożony po śmierci wnioskodawcy (przejmującego grunty) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 nie mógł wszcząć postępowania w stosunku do przejmującego grunty, jak też – z uwagi na treść wniosek – nie mógł wszcząć postępowania w stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną. Jak wcześniej zostało wyjaśnione, nie ma realnych przesłanek do przyjęcia twierdzeń strony, że złożyła ona wniosek we własnym imieniu, który obejmował inne grunty niż objęte umową o przekazanie, a załączone do wniosku dokumenty miały jedynie informować o przekazaniu gruntów innemu rolnikowi. Przeczy temu chociażby treść wniosku.
Dodatkowo, niejako na marginesie, należy tez wskazać, że wnoszący skargę kasacyjną nie podniósł zarzutu kasacyjnego wskazujący na naruszenie przepisów postępowania dowodowego, co ewentualnie pozwoliłoby na przeprowadzenie pogłębionych rozważań w tym zakresie. Dokonując więc kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany wziąć pod uwagę ustalenia faktyczne co do okoliczności złożenia wniosku, przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Również niecelowe było na obecnym etapie postępowania prowadzenie rozważań na temat, z jaką datą następuje przejęcie programu rolnośrodowiskowego, albo, czy zaprzestanie kontynuacji programu rolnośrodowiskowego nastąpiło z przyczyn niezależnych i nieprzewidywalnych dla rolnika przekazującego grunt, skoro nie mogło toczyć się postępowanie, w którym takie kwestie mogłyby być rozpatrywane.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.