Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 896/16 oddalił skargę A w Z. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Spółka 15 czerwca 2015 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r., w tym jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenianie) oraz płatności dodatkowej. Łączny obszar, do którego spółka ubiegała się o płatności, wynosił 87,05 ha.
Od 23 lutego do 3 marca 2016 r. inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze przeprowadzili inspekcję terenową działek zadeklarowanych we wniosku spółki, w celu ustalenia maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności (powierzchni PEG), o której mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 20.06.2014 r. 2014.181.48; dalej: rozporządzenie 640/2014).
Z protokołu oględzin działek referencyjnych wynikało, że działki nr [...] w całości nie kwalifikują się do płatności. Na działkach nie była prowadzona uprawa ani wymagane zabiegi rolnicze. Działki te zostały częściowo zrekultywowane, oczyszczone z dużych zadrzewień, jednak były niekoszone, porośnięte chwastami, samosiejkami oraz odrostami drzew i krzewów, na części działek składowiska gałęzi/konarów, fragmenty zajęte przez doły, rowy, tereny podmokłe, czy wody stojące. Działka nr 258/1 pokryta była wieloletnimi zadrzewieniami. Stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2015 r.
Spółka pismem z 31 marca 2016 r. złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z [...] r. odmówił przyznania spółce płatności JPO i nałożył sankcję (16.133,57 zł); przyznał spółce płatność za zazielenienie (15.542,09 zł), pomniejszoną o 126,83 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; przyznał płatność redystrybucyjną (4.558,74 zł) pomniejszoną o 37,20 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, a także przyznał spółce 144,02 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.
Dyrektor ARiMR decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę spółki na decyzję Dyrektora ARiMR.
W motywach wyroku WSA przypomniał, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji organów ARiMR w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. W ramach takiego przedmiotu sprawy dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności decyzji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie tego rodzaju płatności.
Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie przez producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Wniosek zawiera deklarację wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania.
W sprawach omawianych płatności znajduje zastosowanie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach).
WSA podkreślił, że przepisy art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4, ust. 3 ustawy o płatnościach, zawierają szczególną, w stosunku do przepisów Kodeksy postępowania administracyjnego, regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania.
Oznacza to w konsekwencji, że nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.
WSA wskazał następnie, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy płatnościach – płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.
W myśl ust. 2 pkt 1 i 2, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych 200 euro.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach – jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:
- 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013;
- 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
- 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
- 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach – płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika: 1) nie większej niż 30 ha oraz 2) pomniejszonej o 3 ha (art. 14 ust. 2 ustawy).
W myśl art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach – wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni – po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej – po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o płatnościach – minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określa corocznie, w drodze rozporządzenia, stawki: 1) jednolitej płatności obszarowej, 2) płatności za zazielenienie, 3) płatności dla młodego rolnika, 4) płatności dodatkowej, 5) płatności związanych do powierzchni upraw, 6) płatności związanych do zwierząt – mając na względzie pułapy wsparcia ustalone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub na ich podstawie oraz powierzchnię albo liczbę zwierząt, które mogą być objęte tymi płatnościami.
Z kolei w myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR) Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej.
WSA wskazał, że spór między skarżącą i organami orzekającymi dotyczył kwestii różnicy pomiędzy obszarem deklarowanym a kwalifikującym się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r., a konkretnie zasadności zweryfikowania zadeklarowanej do płatności powierzchni działek nr [...], które według organów w całości nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2015 r.
W związku z powyższym WSA stwierdził, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.
W gospodarstwie spółki od 23 lutego do 3 marca 2016 r. inspektorzy terenowi ARiMR przeprowadzili inspekcję terenową działek zadeklarowanych do płatności na 2015 rok. W trakcie inspekcji został zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołu sporządzonego z oględzin przedmiotowych działek ewidencyjnych oraz dokumentacji fotograficznej, wykonanej w trakcie pomiarów przeprowadzanych na działkach. Miejsca wykonywania dokumentacji fotograficznej zostały wskazane na szkicach z pomiarów. Dokumentacja fotograficzna wykazała, że grunty wykluczone z płatności nie były gruntami ornymi, gdyż znajdowały się tam drzewa, samosiewy drzew i krzewów, odrosty po ściętych drzewach, chwasty wieloletnie, roślinność szuwarowa (trzcinowiska), ślady po karczowaniu drzew, hałdy gruzu i śmieci, doły wyrobiskowe, głębokie bruzdy.
Ponadto organ dokonał analizy ortofotomap spornych działek, które zostały sporządzone w oparciu o zdjęcia satelitarne wykonane 5 września 2014 r. Na ich podstawie organ stwierdził, że na działkach tych nastąpiła sukcesja naturalna lasu. Oględziny działek przeprowadzone w trakcie inspekcji w 2016 r. wykazały natomiast, że na przedmiotowych gruntach prowadzone są działania mające na celu przywrócenie ich do stanu umożliwiającego prowadzenie działalności rolniczej. Świadczą o tym pozostałości po usunięciu drzew, ścięte pnie, porozrzucane gałęzie, odrosty po ściętych drzewach. Jednakże zabiegi te nie doprowadziły tych gruntów do stanu, który pozwalałby na przyznanie do nich płatności.
W świetle powyższych dowodów, w szczególności dokumentacji fotograficznej, w ocenie WSA, uzasadnione były stwierdzenia organów, że przedmiotowe grunty nie zostały poddane orce ani nie były uprawiane w inny sposób i tym samym nie były gruntami ornymi, a w konsekwencji nie mogły być gruntami ugorowanymi, jak deklarowała spółka. Zasadnie organ odmówił również uznania, iż strona ugoruje grunty z powodu włączenia ich w system płodozmianu, skoro zebrany materiał dowodowy wskazywał, że w latach wcześniejszych nie były tam prowadzone żadne uprawy. Skoro bowiem na gruntach tych występowały samosiewy drzew, odrosty wskazujące na nieusunięcie korzeni po wycince drzew, wody stojące i roślinność szuwarowa, hałdy ziemi, gruzu i śmieci oraz doły wyrobiskowe, trudno uznać, aby na takich gruntach możliwe było prowadzenie działalności rolniczej. Grunty te nie spełniały zatem wymogów wynikających z przepisów ustawy o płatnościach, w tym z art. 8 ust. 1 i nie kwalifikowały się do przyznania płatności.
WSA stwierdził zatem, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zgodnie z modyfikacjami wynikającymi z art. 3 ustawy o płatnościach. Ponadto organ odwoławczy dokonał całościowej ponownej merytorycznej oceny sprawy w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. Stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., które w ogóle nie miały zastosowania. W ocenie WSA uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy uzasadnił brak konieczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków wyjaśniając powody, dla których nie mogły one stanowić podstawy podważenia wiarygodności ustaleń przeprowadzonej kontroli na miejscu. Zaś dokumentacja pokontrolna, w szczególności wykonane zdjęcia pozwalają jednoznacznie stwierdzić stan użytkowania spornych działek, a spółka nie wykazała, że dokumentacja fotograficzna przedstawia w istocie inne tereny niż te, które określa protokół z kontroli.
W tym zakresie WSA podzielił wypracowane na gruncie dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego stanowisko, że w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości – gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki – nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. O wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd – co do zasady – przypisuje się im wiarygodność. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, bezstronne co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności.
Raport z czynności kontrolnych jest – co do zasady – dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (p. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., II GSK 1069/15).
Skoro zatem ustalenia kontroli, które należało uznać za wiarygodne i rzetelne, wykazały nieprawidłowości na spornych gruntach, to tym samym orzeczenie w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nałożenie na spółkę sankcji zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, było zasadne i zgodne z prawem.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), WSA oddalił skargę spółki.
Spółka złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła wyrok WSA w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c), art. 133 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 50, art. 75 § 2 k.p.a., art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., gdyż oddalenie skargi na decyzję nastąpiło w sytuacji, gdy była ona w pełni uzasadniona, co nastąpiło wskutek bezzasadnego oddalenia skargi na oczywiście wadliwą decyzję Dyrektora ARiMR;
- - art. 3 ustawy o płatnościach oraz art. 10, art 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nieuwzględnienie złożonych przez stronę wniosków dowodowych, co uniemożliwiło w konsekwencji prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR w zw. z art. 2, art. 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 - 4, art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 21 ustawy o płatnościach, art. 5, art. 7, art. 15, art. 19, art. 23 ust. 1, art. 28 rozporządzenia 640/2014, art. 25 i art. 26, art. 67, art. 70 ust. 1, art. 72 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (...), art. 4, art. 8 ust. 1, art. 32, art. 41 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, art. 14, art. 28, art. 29, art. 37 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rozporządzenia Komisji nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. wdrażające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 (w tym załącznik II) w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem, polegające na bezpodstawnym nieuwzględnieniu wniosku strony o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2015 r. oraz na bezpodstawnym wymierzeniu sankcji w wysokości 16.133,57 zł.
Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Zauważyć w okolicznościach stanu faktycznego sprawy należy, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się przede wszystkim z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych oraz aktu normatywnego, który je zawiera a także sposobu ich naruszenia. W przypadku zarzutu błędnej wykładni, formułowanego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak ten przepis powinno się wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna.
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, ponieważ treść zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisu procesowego, jak też ten odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, nie korespondują z treścią zaskarżonego wyroku i wskazanymi w nim prawnymi powodami, które legły u podstaw wydania zawartego w tym wyroku rozstrzygnięcia. Innymi słowy zarzuty te nie nawiązują do podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawnych powodów i podstaw, które legły u podstaw wydanego przez WSA rozstrzygnięcia, a odnoszą się bezpośrednio do uzasadnień decyzji organów administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe, jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania o jakich mowa w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie podniosła w nich naruszenie: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c), art. 133 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 50, art. 75 § 2 k.p.a., art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 ustawy o płatnościach i art. 10, art 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.
Nie są to zarzuty usprawiedliwione.
W kontekście tak postawionego zarzutu podnieść przede wszystkim należy, że skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonane przez organy i zaakceptowane przez WSA ustalenia faktyczne i poczynione oceny. Nie wskazuje jednak właściwych w tym zakresie przepisów procesowych. Bowiem wskazując na naruszenie art. 3 ustawy o płatnościach, nie wskazuje, których konkretnie jednostek redakcyjnych tego przepisu zarzut dotyczy. Przypomnieć należy, że przepis ten posiada 4 ustępy, a ustęp 2 posiada punkty. Poza tym w ramach tego zarzuty skarżący kasacyjnie, nie zauważa długiego i szczegółowego wywodu WSA zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązki dowodowe organów administracji, wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, doznają istotnych ograniczeń. Ustawodawca w jej ramach nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2).
Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne (art. 3 ust. 3). Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Oznacza to, że takie przepisy jak art. 7 czy art. 77 k.p.a. nie mają w takich sprawach zastosowania. Pomimo tego skarżąca kasacyjnie uparcie ponownie zarzuca naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., który w tym postępowaniu nie obowiązuje. Podobnie jak w sprawie nie ma zastosowania art. 10 k.p.a. Kompletnie niezrozumiałe są zarzuty dotyczące naruszenia art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. dotyczące prawa złożenia odwołania w terminie 14 dni. Z kolei naruszenie przepisu art. 50 k.p.a. dotyczącego wezwania osoby, pomijając już brak podania konkretnej jednostki redakcyjnej (przepis zawiera 3 paragrafy), nie jest w ogóle uzasadnione.
Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia także w jaki sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy, zostały naruszone pozostałe przepisy, tj. art. 107 § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 78 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., II GSK 850/17, Lex nr 2636756).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w związku z tym, że stan faktyczny przyjęty do rozpoznania sprawy przez WSA był prawidłowy. Wynikało z niego, że stan części działek zgłoszonych do płatności, zbadany na podstawie raportu z przeprowadzonej kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, wskazywał na brak użytkowania rolniczego gruntów. Potwierdzają to w szczególności widoczne na zdjęciach samosiewy drzew, odrosty wskazujące na nieusunięcie korzeni po wycince drzew, wody stojące/roślinność szuwarowa, hałdy ziemi, gruzu i śmieci, doły wyrobiskowe. Protokół z kontroli nie budził uzasadnionych wątpliwości, ponieważ został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniająca w ustawowe warunki do jego wykonania.
Resumując tę część zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiła w stanie faktycznym sprawy bez naruszenia prawa, ponieważ decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie, w tym głównie pozyskanego z kontroli na miejscu. Podczas tej oceny, nie doszło też do naruszenia reguł oceniania materiału dowodowego. W tej sytuacji chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienione w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.
Niepodważenie zaś ustaleń faktycznych i ocen skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany.
W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sformułowanej w punkcie 2 jej petitum.
Przede wszystkim wskazać należy, że zostały one nieprawidłowo skonstruowane. Skarżąca kasacyjnie zarzucając bowiem błędną ich wykładnię przez WSA, nie uzasadnienia na czym ta nieprawidłowość polegała i jak właściwa – zdaniem skarżącej kasacyjnie – interpretacja powinna być dokonywana. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów, których w ogóle WSA w zaskarżonym wyroku nie wykładał, a nawet nie powoływał, tj.: art. 5, art. 7, art. 15, art. 19, art. 23 ust. 1, art. 28 rozporządzenia 640/2014, art. 25 i art. 26, art. 67, art. 70 ust. 1, art. 72 rozporządzenia 1306/2013, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 32, art. 41 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, art. 14, art. 28, art. 29, art. 37 rozporządzenia 809/2014.
Powyższe powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły okazać się usprawiedliwione, ponieważ przy takiej ich konstrukcji Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie się do nich odnieść.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za niezasadny i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).