Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 12 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 28/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy N. (dalej: gmina, skarżąca, strona) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, organ odwoławczy/II instancji) z 27 października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z 22 maja 2018 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.
Gmina wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, w której zaskarżyła orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zarzucając naruszenie:
- art. 49 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2017 r. poz. 1453 ze zm., dalej: u.d.j.s.t.), poprzez jego pominięcie przy rozliczaniu dotacji,
- naruszenie art. 129 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, ze dysponent części budżetowej może dowolnie określać zasady, według których dotacja jest rozliczana a nie według zasady adekwatności,
- naruszenie art. 163 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, ze sytuację prawną gminy mogą określać pozanormatywne i pozaustawowe źródła prawa, takie chociażby jak algorytm rozliczenia dotacji i w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, ze skarżąca Gmina niewłaściwie wydatkowała otrzymaną dotację rozliczaną według pozanormatywnego wzorca.
- art. 167 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię co skutkuje niezapewnienie skarżącej udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających zadań z zakresu administracji rządowej,
- art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż część dotacji pobranej przez gminę w 2016 r. w dziale 750 – Administracja publiczna, rozdziale 75011 – Urzędy wojewódzkie, § 2010 – Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy organ nie dołożył właściwej staranności dla zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącej – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. W pierwszej kolejności podnieść jednakże należy ogólną uwagę, odnoszącą się do zarzutów kasacyjnych w pkt 1-5 petitum skargi kasacyjnej, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że żaden z nich nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio, poprzez przyjęcie ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Ponadto skarżąca kasacyjnie nie wskazuje czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego czy procesowego. Skoro bowiem ustawodawca wskazuje w art. 174 p.p.s.a. odrębne podstawy kasacyjne, a to w pkt 1 w zakresie naruszenia prawa materialnego i w pkt 2 w zakresie prawa procesowego, a nadto różnicuje wymogi co do sposobu ich sformułowania w skardze kasacyjnej, to tym samym rozdziela je, dając wyraźnie do zrozumienia, iż tych podstaw kasacyjnych nie można ani utożsamiać, ani też stosować zamiennie.
Nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego – art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie Gmina nie wykazała – wbrew wymogowi ustawowemu – wpływu naruszenia przepisów proceduralnych na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, która uprawdopodabniałaby, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne niż zawarte w zaskarżonym wyroku. Ten brak, uznawany za istotny, uniemożliwia merytoryczną ocenę postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz jedynie takie, które rzutować mogło na treść rozstrzygnięcia sprawy.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 129, art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. Zarzuty te z uwagi na pozostawanie w funkcjonalnym związku podlegają łącznemu rozpoznaniu. Rozważając te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że nie zostały one powiązane z żadnym przepisem p.p.s.a., co czyni je skonstruowanymi wbrew wymogom ustawowym. Niemniej jednak uchybienie to nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej jako sformalizowanego pisma procesowego, bowiem z uzasadnienia tej skargi wynika, iż została ona skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. W tym zakresie skarga ta polega merytorycznemu rozpoznaniu. Podnieść jednak należy, że skarga kasacyjna nie podważa ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji i organy za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji ustalenia faktyczne co do niewykonania przez Gminę w 2016 r. prognozowanej liczby zadań są wiążące w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej.
Stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy w zakresie błędnego zastosowania bądź nie zastosowania prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Przede wszystkim pomija ono istotny fakt, a wynikający z art. 129 u.f.p., że kwota dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej określana jest według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia podobnego rodzaju wydatków. Stosownie bowiem do tego przepisu kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma blankietowy charakter, bowiem ustalenie jego pełnej treści wymaga odwołania się do zasad przyjętych w budżecie dla określenia wydatków podobnego rodzaju oraz wskazania przepisów w inny sposób określających zasady przyznawania dotacji celowych, o których mowa w tym przepisie. Unormowanie tego przepisu w zakresie zasad ustalania wysokości dotacji celowej powiela pominięty w skardze kasacyjnej przepis art. 49 ust. 3 u.d.j.s.t., który stanowi, że "kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, [tj. na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami – dopisek NSA] ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju".
Wobec tego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a w istocie zasad przyjętych w budżecie państwa dla ustalania wysokości wydatków podobnego rodzaju, wedle których następnie jest ustalana przez właściwego ministra wysokość dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Co równie ważne z art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika zakres kontroli sądowej wysokości przyznanej dotacji i to sprawowanej przez sądy powszechne, która przysługuje tylko co do tego, czy wysokość przyznanej dotacji celowej wystarcza na pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. Z art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. wynika, że "jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym". Oznacza to, że spod kontroli sądowej wymyka się wysokość kwot przeznaczonych w budżecie państwa na dotacje celowe oraz przyjęte w tym budżecie zasady określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3 u.d.j.s.t. i art. 129 u.f.p.) – tak np. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r., V CSK 144/17, Lex nr 2475062. Gwarancję ochrony interesów finansowych gmin realizujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej stanowi natomiast przyznane jednostce samorządu terytorialnego w art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. – "prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami". W sytuacji bowiem, gdy dla wykonania zleconych jednostce samorządu terytorialnego zadań nie wystarczyłyby środki jej przekazane z budżetu państwa może ona na podstawie tego przepisu skutecznie żądać różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego ich wykonania, a wysokością przekazanej dotacji. Przepis ten stanowi przy tym samodzielną podstawę roszczenia o zapłatę kwoty rzeczywiście potrzebnej do pełnego wykonania zadań zleconych. Ma on zastosowanie zarówno w wypadkach przekazania przyznanej dotacji w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego, jak i przekazania ustalonych w budżecie dotacji w wysokości niezapewniającej właściwej realizacji zadań (zob. np. wyrok SN z dnia 1 marca 2018 r., I ACa 953/17, Lex nr 2665383, wyrok SN z dnia 28 marca 2019 r., I CSK 94/18, Lex nr 2652348, powołany już wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r., V CSK 144/17, Lex nr 2475062, wyrok SN z dnia 20 lutego 2015 r., V CSK 295/14, Lex nr 1677176).
Konsekwencją tej regulacji materialnoprawnej, jak i niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych jest niezasadność zarzutów kasacyjnych wadliwego zastosowania w sprawie prawa materialnego poprzez uznanie przez Sąd I instancji i organ, że skarżąca kasacyjnie Gmina wykorzystała przyznaną jej dotację celową na realizacje zadań z zakresu administracji rządowej niezgodnie z przeznaczeniem. W tej sprawie bezsporne jest, że dotacja celowa dla skarżącej kasacyjnie Gminy została przyznana w sposób szacunkowy w oparciu o prognozowaną liczbę załatwionych spraw z zakresu zleconych zadań; jak i to że skarżąca kasacyjnie nie zrealizowała wszystkich prognozowanych zadań z tego zakresu. Tym samym skoro Gmina uzyskała dotację w wyższej wysokości na realizację większej liczby zadań z zakresu spraw obywatelskich niż faktycznie wykonała i całą dotację wykorzystała, to różnica pomiędzy liczbą zadań faktycznie wykonanych, a liczbą zadań za które Gmina uzyskała dotację zasadnie została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość przyznanej dotacji musi być zależna od faktycznej liczby realizowanych zadań wynikających z przepisów odrębnych. Niewątpliwie kwota dotacji celowej została powiązana z zadaniami. Zróżnicowanie kwoty przeznaczonej na każde z zadań uzasadnia okoliczność, że ich rodzaj, czas i koszt realizacji są różne. Przekazując dotację na realizację określonych zadań wynikających z przepisów odrębnych, organ dotacyjny musi określić kwotę przekazywanej dotacji (zatem musi zastosować określoną metodę jej ustalenia). Finansowane zadania stanowią zadania z zakresu zadań administracji rządowej. Dlatego też organ miał uprawnienie i obowiązek, na mocy powołanego wyżej art. 129 u.f.p., do określenia kwoty dotacji przewidzianej na realizację zadania, a więc zobowiązany był do wyceny konkretnego zadania i wycena ta winna dotyczyć każdej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
- uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
- optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie można negować prawa do zobiektywizowania kosztów realizacji zadań rządowych zleconych gminom. Wydatkowanie środków musi mieć ścisły, bezpośredni związek z faktycznie wykonanym zadaniem, na które przyznano środki. Każdy wydatek powinien być uzależniony wyłącznie od wykonania finansowanego zadania. Gdyby natomiast przyjąć, że wysokość dotacji przyznana na konkretne zadania powinna odpowiadać faktycznemu wynagrodzeniu pracowników samorządowych ustalanemu przez urząd gminy to organ dotujący byłby zobowiązany do zapłaty kwoty w oparciu o liczbę etatów, niezależnie od tego czy zadanie w ogóle byłoby zrealizowane, co jest sprzeczne z powiązaniem dotacji celowej z zadaniami. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że wydatkowanie środków dotacji, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej narusza zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 u.f.p.).
Bez określenia kwoty dotacji bowiem nie byłoby możliwe jej przekazanie Gminie. Określenie wartości zadania jest konsekwencją obowiązku przekazania dotacji. Co więcej o zasadach przyznania, wydatkowania i rozliczenia dotacji przeznaczonej na przedmiotowe zadania z zakresu spraw obywatelskich w roku 2016 Gmina była informowana, a więc znała zasady i wycenę konkretnych zadań. Tym samym w żaden sposób nie można stwierdzić, że stosowany algorytm jest nowy, nieznany stronie.
W tych okolicznościach żądanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ma podstawę prawną, co czyni zarzut wadliwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. niezasadnym.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 163 i art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, wskazać należy, że brak uzasadnienia tych zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie tych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Należy jednak wskazać, że sposób przyznania dotacji nie ma charakteru pozanormatywnego i został oparty na podstawie art. 129 u.f.p. a zatem jest umocowany w obowiązującym prawie.
Skonstruowane we wskazany sposób zarzuty kasacyjne nie mogły zatem doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny poprzez taki sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych został pozbawiony możliwości ich merytorycznego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.