Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) wyrokiem z 15 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 1083/16 oddalił skargę Ł.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r.
WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2015 r., w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności za zazielenienie do działek rolnych o łącznej powierzchni 23,61 ha, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) i płatności dla młodych rolników.
W dniu 22 października 2015 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Skarżący złożył zastrzeżenia do tego protokołu, nie zgadzając się ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dla działek rolnych [...].
Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Łomży uznał te zastrzeżenia za bezzasadne, a następnie decyzją z [...] r. przyznał skarżącemu płatność na zazielenienie do zatwierdzonej powierzchni 19,30 ha, oraz odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności dodatkowej i płatności dla młodych rolników.
Dyrektor ARiMR, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na wynikach kontroli na miejscu (gdzie na 13 z 16 działek rolnych zadeklarowanych we wniosku stwierdzono nieprawidłowości) i kontroli administracyjnej. Biorąc pod uwagę wykazane zawyżenie powierzchni o 4,31 ha, co stanowi 22,33% powierzchni zadeklarowanej, odmówił przyznania skarżącemu płatności: JPO, dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz dla młodych rolników. Jednocześnie prawidłowo organ I instancji przyznał skarżącemu płatność na zazielenienie do powierzchni równiej obszarowi zatwierdzonemu, tj. 19,30 ha.
Dyrektor ARiMR za niezasadne uznał zarzuty odwołania, ponieważ wyniki przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w raporcie z czynności kontrolnych spełniającym wymogi formalne. W treści protokołu wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Ponadto wskazana i uwzględniona została przy ustalaniu powierzchni rolnych, tolerancja pomiaru a zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki kontroli na miejscu znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Podkreślił, że raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.
W motywach wyroku WSA stwierdził, że organy ustaliły stan faktyczny w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i dokonały jego właściwej oceny. Sąd podkreślił, że w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, raport z przedmiotowej kontroli został uwzględniony przy wydaniu decyzji. Kontrola została przeprowadzona przez uprawniony podmiot, a w czynnościach kontrolnych brał udział pełnomocnik skarżącego, który nie kwestionując tego, co zostało stwierdzone podpisał raport.
WSA wskazał, że ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278; dalej: ustawa o płatnościach), w stosunku do reguł określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), modyfikuje w sposób istotny obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach), co wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu.
W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne(art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).
Powyższe – w ocenie WSA – w kontekście ustaleń organów i braku wiarygodnych przeciwdowodów ze strony skarżącego nie pozwala na uwzględnienie skargi i postawienie organom zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji odniósł się do dowodów przedłożonych wraz z odwołaniem szczegółowo wyjaśniając przyczynę ich nieuwzględnienia (str. 11-12 decyzji), zatem zarzut przedstawiony w uzasadnieniu skargi dotyczący nieuwzględnienia dokumentów przedłożonych przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego jest nietrafny.
WSA za niezasadny należy uznać zarzut odnoszący się do niepoliczenia drzew i krzewów podczas kontroli. Grunty mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 100 sztuk na hektar. Jednakże przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji występowania drzew i krzewów na gruntach uprawnianych rolniczo o ile ich obecność nie wpływa negatywnie na prowadzoną produkcję roślinną. Tymczasem w sprawie, organy w sposób wiarygodny ustaliły, że na zakwestionowanych obszarach nie prowadzono działalności rolniczej, co doprowadziło do sytuacji, że nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zawarte w protokole wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołach materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiarów powierzchni działek stanowiącym załącznik do protokołu inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach.
WSA zwrócił uwagę, że sam skarżący w piśmie z 18 grudnia 2015 r. wskazał, iż ze względu na wieloletnie nieużytkowanie działki porosły drzewa i krzewy. Skarżący wyjaśnił również, że usunął jedynie część zadrzewienia natomiast pozostałą część zamierza sukcesywnie usuwać w ramach prowadzonej działalności rolniczej. Skarżący wskazał też, że "przywrócenie działek do stanu wymaga kolejnych lat użytkowania odchwaszczania i odkrzaczania oraz wykaszania". Sąd podkreślił, że uczestnictwo w programach pomocowych nie jest obligatoryjne, a producent, który chce skorzystać z przywilejów dopłat jest obowiązany dostosować się do precyzyjnych i sformalizowanych wymogów i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wadliwej i niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów polegającym w szczególności na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku należytego rozpatrzenia materiału w jego całokształcie, a w szczególności na dokonaniu ustaleń niemal wyłącznie w oparciu o bezkrytycznie oceniony, a kwestionowany przez stronę, raport z czynności kontrolnych, na nieprzeprowadzeniu przez organy przeciwdowodów, których w istocie domagał się skarżący, zamiast zebrania innych dowodów adekwatnych do wyjaśnienia wszelkich nasuwających się wątpliwości, nieuwzględnieniu przy tym na korzyść skarżącego okoliczności w postaci błędu kontrolujących w przedmiocie powierzchni kontrolowanych działek.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Zauważyć w okolicznościach stanu faktycznego sprawy należy, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się przede wszystkim z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych oraz aktu normatywnego, który je zawiera a także sposobu ich naruszenia.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut jest nieusprawiedliwiony.
W zarzucie tym skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przepisów procesowych, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem wskazanych przepisów.
W kontekście tak postawionego zarzutu podnieść przede wszystkim należy, że skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonane przez organy i zaakceptowane przez WSA ustalenia faktyczne i poczynione oceny. Nie wskazuje jednak właściwych w tym zakresie przepisów procesowych. Bowiem oprócz naruszenia: art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach, tj. przepisu stanowiącego o modyfikacji w sprawach płatności bezpośrednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazuje na naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc przepisów odnoszących się w ogólnej procedurze administracyjnej do ustaleń faktycznych, które w tym postępowaniu nie obowiązują.
Skarżący kasacyjnie nie zauważa wywodu WSA zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na podstawie ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązki dowodowe organów administracji, wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, doznają istotnych ograniczeń. Ustawodawca w jej ramach nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2). Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne (art. 3 ust. 3). Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że art. 7 k.p.a. nie jest stosowany w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności, jest on wyłączony ze względu na treść przepisów szczególnych. Treść regulacji o płatnościach jednoznacznie wskazuje obowiązki organów w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Odnoszą się one przede wszystkim do postępowania wyjaśniającego i stanowią ograniczenie zasad kodeksowych zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tych postępowaniach organ ma rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale to nie na nim ciąży obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Efektem takiego uregulowania jest wyłącznie art. 7 i art. 77 k.p.a. w sprawach o płatności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1077/11, LEX nr 1387049). Stanowiąc w tych przepisach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1733/11, LEX nr 1291799).
Organ, jak i WSA akceptując ocenę organów nie uchybił także w okolicznościach faktycznych (w tym zawartości skargi kasacyjnej) treści art. 80 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17, Lex nr 2636756).
Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna nie zawiera wskazania wzorca kontroli w postaci podania jako naruszonego jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, na podstawie którego doszło do rozstrzygnięcia sprawy przez organy załatwiające sprawę. Bez odniesienia się do treści tych unormowań trudno jest wykazać wpływ naruszenia powołanego przepisu na wynik sprawy. W okolicznościach faktycznych, tego wpływu na wynik sprawy, w treści złożonego środka zaskarżenia, strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiła w stanie faktycznym sprawy bez naruszenia prawa, albowiem decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie, w tym głównie pozyskanego z kontroli na miejscu. Podczas tej oceny, zdaniem NSA, nie doszło też do naruszenia reguł oceniania materiału dowodowego.
Przy czym zgodzić się należy za skarżącym kasacyjnie, że WSA nieprawidłowo stwierdził, iż w kontroli na miejscu brał udział pełnomocnik skarżącego. Niemniej jednak to nieprawdziwe ustalenie, nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ sam raport z kontroli został skarżącemu doręczony, a skarżący skorzystał z prawa złożenia zastrzeżeń. Tak więc okoliczność ta – w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego – nie wpływała na prawidłową ocenę organów, podzieloną przez WSA, że część zakwestionowanych działek nie była utrzymywana w stanie uprawniającym do otrzymania żądanych płatności.
Niepodważenie zaś ustaleń faktycznych i ocen skutkuje tym, że Sąd kasacyjny był tymi ustaleniami związany. W sprawie ustalono zaś, że zawarte w protokole wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołów materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiarów powierzchni działek stanowiącym załącznik do protokołu inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw. Organy w sposób wiarygodny ustaliły, że na zakwestionowanych obszarach nie prowadzono działalności rolniczej w taki sposób, aby doprowadzić do sytuacji, że sporne działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.
Nadto, sam skarżący kasacyjnie w piśmie z 18 grudnia 2015 r. wskazał, że ze względu na wieloletnie nieużytkowanie działki porosły drzewa i krzewy. Skarżący wyjaśnił również, że usunął jedynie część zadrzewienia natomiast pozostałą część zamierza sukcesywnie usuwać w ramach prowadzonej działalności rolniczej. Skarżący wskazał też, że "przywrócenie działek do stanu wymaga kolejnych lat użytkowania odchwaszczania i odkrzaczania oraz wykaszania".
Zasadnie WSA podniósł, że uczestnictwo w programach pomocowych nie jest obligatoryjne, a producent, który chce skorzystać z przywilejów dopłat jest obowiązany dostosować się do precyzyjnych i sformalizowanych wymogów i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami.
Końcowo wypada zauważyć, że pozostałe przepisy procedury administracyjnej powołane w postawionym zarzucie, a mianowicie: art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a. nie korespondują ze wskazanymi w tej podstawie kasacyjnej sposobami naruszenia prawa (błędami co do ustaleń i ocen), dlatego też należało uznać je za nieskuteczne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za niezasadny i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).