Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1596/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi [A] sp. z o.o. z/s w Ś. na uchwałę Zgromadzenia Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji z dnia 31 maja 2016 r. nr 2/X/2016 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Świebodzice, po pierwsze stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, po drugie zasądził od Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. [A] Spółka z o.o. w Ś. wystąpiła do Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Świebodzice na okres od 1 lipca 2016. do 30 czerwca 2017 r.

Uchwałą nr 2/X/2016 z dnia 31 maja 2016 r. Zgromadzenie Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji, działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15, art. 64 ust. 3 i art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2016 r. poz. 446 – dalej "u.s.g"), art. 2 pkt 4, art. 3 ust.2 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139 ze zm. – dalej ustawa zaopatrzeniowa lub ustawa), § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 – dalej jako "rozporządzenie taryfowe") oraz § 10 pkt 8 Statutu Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji (Dz.Urz. Województwa Wałbrzyskiego z 1995 r., Nr 19, poz.

1. 82) odmówiło zatwierdzenia ww. taryf, jako sporządzonych niezgodnie z prawem.

Odmowę zatwierdzenia taryf uzasadniono brakiem legitymacji [A] Spółka z o.o. w Ś. do sporządzenia taryf, gdyż podmiotu tego nie można uznać za przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy, na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzanie ścieków wymagane jest uzyskanie zezwolenia od wójta (burmistrza, prezydenta). W przypadku Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji organem właściwym do wydana decyzji o której mowa, jest Zarząd Związku, co wynika z art. 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ww. ustawy. Wskazując na powyższe, Zgromadzenie Związku stwierdziło, że wnioskodawca nie posiada decyzji wydanej przez Zarząd Związku, tym samym nie jest on legitymowany do przygotowania i przedłożenia taryf celem ich weryfikacji i zatwierdzenia przez organy Związku.

Wskazano także, na fakt nie załączenia do wniosku aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych o którym mowa w art. 24 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz w § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia taryfowego.

Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. Burmistrz Świebodzic – jako członek Zgromadzenia Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji – wniósł sprzeciw od opisanej wyżej uchwały, wskazując na przepis art. 72 ust. 1 u.s.g.

Uchwałą nr 1/XI/2016 z dnia 30 czerwca 2016 r., Zgromadzenie Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji oddaliło ww. sprzeciw jako bezzasadny.

W dniu 5 września 2016 r. [A] Spółka z o.o. w Ś., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwała Zgromadzenie Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji do "uchylenia skutków naruszenia interesu prawnego Spółki przez uchylenie uchwały nr 2/X/2016 z dnia 31 maja 2016r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf".

Uchwałą nr 1/XII/2016 z dnia 4 października 2016 r. Zgromadzenie Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji odmówiło uwzględnienia ww. wezwania powierzając wykonanie uchwały Zarządowi Związku.

[A] Spółka z o.o. w Ś., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wniósł w dniu 11 października 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji nr 2/X/2016 r. z dnia 31 maja 2016r. o odmowie zatwierdzenia taryf na okres od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Zgromadzenia Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji (dalej "ZWZWiK" lub "Związku Międzygminnego") o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Świebodzice za okres od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2017 r., które to taryfy przedstawione zostały przez [A] Spółka z o.o. w Ś. (dalej także jako "[A]"). Uchwała zaskarżona została przez [A] w trybie art. 101 ust.1 u.s.g.

W ocenie Sadu I instancji nie ulega wątpliwości, że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf lub odmowy ich zatwierdzenia podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do sądu administracyjnego. W orzecznictwie, zgodnie, uznawana jest, bowiem za akt z zakresu administracji publicznej, stanowiący wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie (por. np. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 620/14, i II OSK 619/14 CBOSA, nsa.gov.pl). Tak samo ocenić należy uchwałę podjętą przez zgromadzenie związku międzygminnego (z taką zaś uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie). W razie, bowiem wspólnego wykonywania przez gminy zdania własnego, jakim jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej).

Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1, użyte w ustawie określenie "gmina" oznacza także związek międzygminny. Spółka dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, występując z takim wezwaniem w dniu 5 września 2016 r. (zgodnie z treścią § 54 ust. 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). W dniu 11 października 2016 r. wniesiona zaś została skarga do sądu administracyjnego, przy czym - jak wyjaśniła skarżąca - do tego dnia nie otrzymała uchwały właściwego organu związku międzygminnego podjętej w dniu 4 października 2016 r. Zachowany, więc został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, liczony zarówno, jako 60 dni od dnia złożenia wezwania, jak i 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi.

WSA uznał, że zaskarżona uchwała narusza również interes prawny [A] Spółki z o.o. w Ś. Na gruncie stanu normatywnego wynikającego z uregulowań ustawy zaopatrzeniowej zaskarżenie niekorzystnej dla przedsiębiorstwa uchwały organu związku międzygminnego, w szczególności dotyczącej podstawowej sfery działalności przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, które – co jest bezsporne – faktycznie prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jest zasadniczym interesem tego przedsiębiorstwa. Wpływa radykalnie na ekonomiczną i korporacyjną sferę działania przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. II OSK 2020/14, CBOSA. nsa.gov.pl). Na podstawie zatwierdzonych taryf przedsiębiorstwo dokonuje też rozliczenia świadczonych usług ze swoimi odbiorcami. Już tylko z tych przyczyn zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.

W niniejszej sprawie istotne także jest, że przyczyną odmowy zatwierdzenia taryf jest również podważanie zezwolenia Spółki do prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na ternie gminy Świebodzice, co wprost narusza interes prawny Spółki wywodzony z przywoływanego w skardze zezwolenia.

Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Zgromadzenie Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji odmówiło zatwierdzenia przedłożonych przez stronę skarżącą taryf - jako sporządzonych niezgodnie z prawem – z dwóch zasadniczych przyczyn. Po pierwsze z tego względu, że taryfy sporządzone zostały przez podmiot, który zdaniem organu, nie może być uznany za przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej, gdyż nie posiada decyzji o zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wydanego przez organ związku międzygminnego (co wynika z art. 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej).

Po drugie, wniosek taryfowy jest niekompletny, gdyż nie załączono do niego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, czym naruszono art. 24 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 ww. ustawy oraz § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia taryfowego.

Zdaniem WSA bezsporne jest, że skarżąca, jako osoba prawna zorganizowana w formie spółki prawa handlowego jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Posiada także ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...], wydaną przez Zarząd Miejski w Świebodzicach zezwalającą Spółce na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Świebodzice od dnia 26 lipca 2002 r. Zezwolenie to udzielone zostało na czas nieokreślony. Nie jest także kwestionowane, że Spółka na podstawie powyższego zezwolenia, na zasadzie wyłączności, nieprzerwanie prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Świebodzice i dotychczas legalność jej działania nie była kwestionowana przez Związek Międzygminny, w którym cały czas uczestniczyła Gmina Świebodzice.

W zaskarżonej uchwale organ Związku Międzygminnego podważa zaś uprawnienie strony skarżącej do opracowania taryf i wystąpienia z wnioskiem o ich zatwierdzenie, wskazując, na brak zezwolenia wydanego przez organ tego Związku Międzygminnego. Stanowisko takie wyrażone jednak zostało z pominięciem istotnej okoliczności, jaką jest, fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej z 2002 r. udzielającej Spółce zezwolenia określonego w art. 16 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, wydanej przez organ wykonawczy gminy. Decyzja ta – co nie jest przez strony kwestionowane – nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego. Okoliczność ta ma, zatem istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wskazanego w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa, które legło u podstaw odmowy zatwierdzenia taryf i powoduje, że przedstawiona przez zgromadzenie Związku Międzygminnego argumentacja, nie zasługuje na uznanie.

Nieuwzględnienie, bowiem, przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę, istnienia w obrocie prawnym wskazanej wyżej ostatecznej decyzji i skutków prawnych, jakie ona wywołuje, prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja ostateczna wiąże podmioty i strony zainteresowane tak długo, jak długo nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, co może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Jeśli jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu, w sposób przewidziany prawem, będzie wywoływać skutki wiążące dla podmiotów i stron zainteresowanych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, WSA stwierdził, że decyzja organu wykonawczego Gminy z dnia [...] maja 2002 r., wydana na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przyznająca Spółce bezterminowe zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Świebodzice wywołuje skutki wiążące dla zainteresowanej Spółki – która skutecznie może powoływać się na przyznane uprawnienie – jak również dla organów administracji publicznej, które muszą uwzględniać jej skutki. Zdolność wywoływania przez ostateczną decyzję administracyjną skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wskazano, wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w sposób generalny poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę określonej normy intertemporalnej, bądź w drodze aktu o charakterze indywidualnym.

Dopóki decyzja ostateczna – a taką jest wszak decyzja z 2002 r., na mocy, której zostało przyznano Spółce prawo do prowadzenia działalności w omawianym zakresie - pozostaje w obrocie prawnym i nie zostanie zweryfikowana (art.16 § 1 zd. 2 k.p.a.), to wywołuje określone skutki prawne, które muszą być uwzględnione również przez organ Związku Międzygminnego. Zatem, nie zauważanie przez ten organ, w sposób celowy, faktu istnienia w obrocie tej decyzji i pomijanie wywołanych przez nią skutków prawnych, świadczy o naruszeniu ww. zasady ogólnej. Jeżeli zaś organ uznaje, że przedmiotowa decyzja nie odpowiada prawu, to ustawa przewiduje w takiej sytuacji odpowiednie środki prawne, które powinny być wykorzystane. Decyzja taka powinna być poddana kontroli przez upoważniony do tego organ administracji w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Skutkiem tej kontroli może być wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Uprawnienia w tym zakresie nie przysługują jednak - w ramach prowadzonej procedury zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf - zgromadzeniu ogólnemu związku międzygminnego. Nie jest on, bowiem nie organem wyższego stopnia (w rozumieniu k.p.a.), nad organem wykonawczym gminy, który wydał decyzję z 2002 r. Ocena legalności decyzji wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania przez właściwy organ administracji. Dopiero jej ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego, stworzyłoby sytuację, w której Związek mógłby zasadnie zarzucać brak po stronie Spółki stosownego zezwolenia.

W ocenie Sadu I instancji przyjęcie w zaskarżonej uchwale innego stanowiska, pomijającego byt prawny istniejącej w obrocie decyzji zezwalającej Spółce na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i tym samym, stwarzającej po jej stronie prawo opracowania taryf a następnie domagania się ich zatwierdzenia, prowadzi nie tylko do naruszenia art. 16 k.p.a. ale także zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych, zaskarżona uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf ze względu na brak zezwolenia udzielonego przez organ związku międzygminnego podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Zdaniem WSA o legalności zaskarżonej uchwały nie stanowi także druga okoliczność przywołana w jej uzasadnieniu, wskazująca na nie załączenie do wniosku wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, pomimo wymogu wynikającego z art. 24 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia taryfowego.

Dalej Sąd I instancji przytoczył treść art. 24 ustawy zaopatrzeniowej i wskazał, że w świetle powyższych regulacji jasny jest obowiązek dołączenia do taryf aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, jednakże należy mieć na uwadze, że obowiązek ten nie dotyczy przedsiębiorstwa, które nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, co wprost wynika z art. 21 ust. 7 ustawy zaopatrzeniowej.

WSA zauważył, iż z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak też przedstawionej dokumentacji wynika, że na żadnym z etapów etapie postępowania taryfowego, nie sprawdzono wystąpienia przesłanki określonej w art. 21 ust. 7 ww. ustawy. Spółka we wniosku taryfowym wyjaśniła, że nie załączyła wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ze względu na fakt podjęcia przez Gminę Świebodzice uchwały z dnia 21 grudnia 2015 r. o wystąpieniu ze Związku Międzygminnego, z czego wynika, że plan taki wykraczałby poza okres funkcjonowania w Związku i dlatego nie powinien być przez Związek uchwalany. Co jednak istotne, z samego wniosku taryfowego – z jego uzasadnienia, z kalkulacji kosztów i załączonej dokumentacji finansowej – nie wynika, aby przedsiębiorstwo, przewidziało w roku obowiązywania taryf środki finansowe na cel związany z budową przedmiotowych urządzeń. Na str. 13 wniosku, wskazuje się natomiast na wzrost kosztów spowodowany przejęciem do eksploatacji nowo budowanych sieci wodociągowo – kanalizacyjnych (amortyzacja oraz podatki) – a więc zrealizowanych już - zgodnie z wieloletnim planem inwestycyjnym.

W świetle powyższych okoliczności, jak też mając na względzie wynikające z art. 24 ustawy zaopatrzeniowej obowiązki weryfikacyjne organu wykonawczego Związku, Sąd I instancji za nieuprawniony uznał postawiony w zaskarżonej uchwale zarzut niekompletności wniosku taryfowego. Zarzut ten oparty jest, bowiem wyłącznie na stwierdzeniu braku załączenia wieloletniego planu, bez sprawdzenia, czy zaplanowane przez przedsiębiorstwo koszty – przedstawione we wniosku taryfowym - obejmują wydatki na cele inwestycje: budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

W ocenie WSA, zarzut niekompletności wniosku polegający na nie załączeniu omawianego planu, w sytuacji, gdy dane finansowe ujęte we wniosku taryfowym i załączonej dokumentacji nie zawierają wydatków na omawiany cel inwestycyjny, nie może być oparty tylko na samym fakcie nie przedłożenia wieloletniego planu bez żadnego odniesienia do art. 21 ust. 7 ustawy zaopatrzeniowej. Z zaskarżonej uchwały wynika, że organ nie badał wniosku taryfowego wraz z dokumentacją pod tym kątem, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że plan nie został przedstawiony wraz z taryfami. Brak, zatem jakiegokolwiek odniesienia, czy w stanie faktycznym sprawy, prawny obowiązek wynikający z art. 24 ust. 2 nie został dla przedsiębiorstwa wyłączony na mocy art. 21 ust. 7 ustawy. Tymczasem sam wniosek taryfowy, kalkulacja kosztów, nie potwierdzają stanowiska strony przeciwnej wyrażonego dopiero na etapie odpowiedzi na skargę (a więc spóźnionego), że przedsiębiorstwo planuje budowę takich urządzeń. Poza tym spóźnionym stanowiskiem, strona przeciwna nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności mających oparcie w treści wniosku i złożonej dokumentacji, na jego potwierdzenie.

Sąd I instancji zauważył, że ustalenie tych okoliczności powinno mieć miejsce na wstępnym etapie weryfikacji wniosku przez organ wykonawczy. Ze względu na przedstawioną dwuetapowość postępowania weryfikacyjnego taryf, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w przypadku, gdy wniosek taryfowy dotknięty jest brakami organ wykonawczy uprawniony jest do żądania jego uzupełnienia o odpowiednie dokumenty lub też złożenia przez przedsiębiorstwo wyjaśnień niezbędnych dla prawidłowej weryfikacji wniosku.

WSA uznał, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 7, art. 24 ust.3 i ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, jak też wskazanych wcześniej przepisów art. 16 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. W tych okolicznościach Sąd I instancji, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był do stwierdzenia jej nieważności.

Końcowo WSA stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty częściowo okazały się uzasadnione. Nie uwzględnił jednak zarzutu naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej przez przekroczenie prekluzyjnego terminu 45 dnia na podjęcie uchwały w związku z kasatoryjnym charakterem sprzeciwu członka Związku Międzygminnego wniesionego od uchwały z dnia 31 maja 2016 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjna wniosło Zgromadzenia Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji (dalej Zgromadzenie) zaskarżając go w całości, wnosząc o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (art, 185 § 1 p.p.s.a.), względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi (art. 188 p.p.s.a.),
2. 2) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 24 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 4 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca jest podmiotem legitymowanym (przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym) do złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków pomimo braku posiadania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji, wydanego przez Zarząd Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji (jako organ właściwy na gruncie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej),
2. 2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 24 ust. 3 oraz art. 24 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z § 19 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2006.127.886 z późn. zm. - dalej "rozporządzenie taryfowe") oraz art. 21 ust. 7 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

(I) nieprzedłożenie przez skarżącą wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie stanowi braku formalnego tego wniosku, a tym samym nie skutkuje uznaniem wniosku za sprzeczny z prawem oraz nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia taryf, (II) w przypadku niepowołania się przez skarżącą w treści wniosku o zatwierdzenie taryf oraz jej załączników, na regulację art. 21 ust. 7 ustawy zaopatrzeniowej, to na Zarządzie Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji oraz Organie ciąży obowiązek ustalenia czy skarżąca planuje w okresie obowiązywania taryf budowę urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych, a tym samym czy ma obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

3) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie ustaleń i okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a tym samym naruszenie przez Sąd I Instancji zakazu wyjścia poza materiałem znajdującym się w tych aktach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych – nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując skargę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).

Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie, więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że z samego wniosku taryfowego – z jego uzasadnienia, z kalkulacji kosztów i załączonej dokumentacji finansowej – nie wynika aby przedsiębiorstwo przewidziało w roku obowiązywania taryf środki finansowe na cel związany z budową przedmiotowych urządzeń, co w świetle przepisu art. 21 ust. 7 ustawy ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zarzut niekompletności wniosku taryfowego postawionego w zaskarżonej uchwale. W sytuacji, gdy Zgromadzenie nie zgadza się z tym stanowiskiem, uwzględniając wyżej przedstawione uwag, nie może skutecznie podważać ustaleń Sadu I instancji poprzez zarzut oparty na art. 133 § 1 p.p.s.a., skoro ustalenia te są wynikiem analizy dokumentów zalegających w aktach sprawy.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy, może wystąpić tylko taki podmiot, który wcześniej uzyskał wymagane art. 16 ust. 1 ustawy zezwolenie. Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które:

1. 1) ma na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1079);
2. 2) posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków;
3. 3) posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1.

Zgromadzenie odmawiając zatwierdzenia taryfy stwierdziło, że taryfy, o których zatwierdzenie wystąpiono sporządzone zostały przez podmiot, którego nie można uznać za przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej, gdyż nie posiada decyzji o zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wydanego przez organ związku międzygminnego. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, wydając, bowiem zaskarżoną uchwałę Zgromadzenie nie uwzględniło, że skarżąca, jako osoba prawna zorganizowana w formie spółki prawa handlowego jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Posiada ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...], wydaną przez Zarząd Miejski w Świebodzicach zezwalającą Spółce na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Świebodzice od dnia 26 lipca 2002 r. Zezwolenie to udzielone zostało na czas nieokreślony.

Skoro decyzja wyżej wskazana ma przymiot decyzji ostatecznej jest wiążąca dla Spółki i inne zainteresowane strony do czasu, gdy zostanie wyeliminowana z obiegu prawnego, co w tym przypadku nie miało miejsca. Nieuwzględnienie faktu posiadania przez skarżącą decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. zezwalającej Spółce na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Świebodzice i uznanie przez Zgromadzenie, że nie jest ona legitymowana do złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy, narusza art. 16 k.p.a. ale także zasady państwa prawnego, co trafnie stwierdził Sąd I instancji.

Ponadto podkreślić należy, że wskazywane przepisy art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy stanowią dla Zgromadzenia podstawę prawną do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w stosunku do podmiotów, które o takie zezwolenie ubiegają się, natomiast nie w stosunku do podmiotów, które takie zezwolenie już posiadają, co miało miejsce w przypadku skarżącej.

Z powyższych względów zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie ma uzasadnionych podstaw.

Niezasadne są również zarzuty zawarte w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że w myśl art. 24 ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Stosownie do § 19 ust 3 pkt 2 rozporządzenia taryfowego do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 ustawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Spółka do złożonego wniosku o zatwierdzenie taryf nie dołączała wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. We wniosku taryfowym wyjaśniła jedynie, że nie załączyła wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ze względu na fakt podjęcia przez Gminę Świebodzice uchwały z dnia 21 grudnia 2015 r. o wystąpieniu ze Związku Międzygminnego, z czego wynika, że plan taki wykraczałby poza okres funkcjonowania w Związku i dlatego nie powinien być przez Związek uchwalany.

Zgromadzenie stwierdzając brak wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stwierdziło, że wniosek taryfowy jest niekompletny, co daje podstawę do uznania, iż został sporządzony niezgodnie z prawem. Stanowisko to Sąd I instancji uznał za wadliwe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sporze tym WSA ma rację. Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na regulację zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy powyższy przepis odnosi się do Zgromadzenia. W związku z powyższym złożony przez Spółkę wniosek o zatwierdzenie taryfy, w pierwszej kolejności winien być oceniony, czy pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego złożenia i czy spełnia wymogi formalne. Przy czym Zgromadzenie nie mogło poprzestać na stwierdzeniu, że Spółka nie dołączyła do wniosku wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, lecz winna podjąć działania celem ustalenia czy regulacja zawarta w art. 21 ust. 7 ustawy nie powoduje, iż skarżąca nie miała obowiązku przedłożenia takiego planu.

Jak trafnie stwierdził WSA z zaskarżonej uchwały wynika, że organ nie badał wniosku taryfowego wraz z dokumentacją pod tym kątem, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że plan nie został przedstawiony wraz z taryfami. Brak, zatem jakichkolwiek ustaleń, czy w stanie faktycznym sprawy, prawny obowiązek wynikający z wyżej wskazanych przepisów nie został dla Spółki wyłączony na mocy art. 21 ust. 7 ustawy. Natomiast analiza wniosku taryfowego, jego uzasadnienia, kalkulacji kosztów i załączonej dokumentacji finansowej doprowadziła do ustalenia, że Spółka w roku obowiązywania taryfy nie przewidziała środków finansowych na cel związany z budową urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zgromadzenia nie podważyło zasadności tych ustaleń.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).