Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1597/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 15 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 897/16 oddalił skargę A spółki z o.o. spółki komandytowej w Z. (dalej: "spółka", "skarżąca" "beneficjent") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że:

w dniu 15 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach z siedzibą w Lubsku wpłynął wniosek A Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w Z. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: "płatność ONW") na rok 2015. Wnioskodawca zadeklarował do płatności ONW łączny obszar położony na obszarze ONW strefa nizinna w wielkości 29,35 ha.

Pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. wniosek został przekazany do Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze (dalej: "BP ARiMR") do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową.

W dniach 23 lutego – 3 marca 2016 r. inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze przeprowadzili inspekcję terenową działek zadeklarowanych we wniosku Spółki, w celu ustalenia maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności (dalej: "powierzchnia PEG").

Przedmiotową kontrolą zostały objęte m.in. działki ewidencyjne nr [....] zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ONW. Ustalenia kontrolne przedstawiono w formie tabelarycznej i opisano w protokole oględzin.

Z protokołu oględzin działek referencyjnych wynikało, że działki nr [....] w całości nie kwalifikują się do płatności ONW za rok 2015 i stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku:

1. – w przypadku działki rolnej AA, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,35 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,35 ha;
2. – w przypadku działki rolnej AF, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,70 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,70 ha;
3. – w przypadku działki rolnej M, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 2,00 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 2,00 ha;
4. – w przypadku działki rolnej Z, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,30 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,30 ha;
5. – w przypadku działki rolnej X, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 2,00 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 2,00 ha;
6. – w przypadku działki rolnej P, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,70 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,05 ha;
7. – w przypadku działki rolnej N, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 4,00 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 4,00 ha;
8. – w przypadku działki rolnej L, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 3,00 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,73 ha;
9. – w przypadku działki rolnej AD, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 1,25 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 1,25 ha;
10. – w przypadku działki rolnej AC, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 1,30 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 1,30 ha;
11. – w przypadku działki rolnej Y, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,30 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,30 ha;
12. – w przypadku działki rolnej Ł, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 2,20 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 2,20 ha;
13. – w przypadku działki rolnej K, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,30 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,25 ha.

W dniu 5 kwietnia 2016 r. do Dyrektora Lubuskiego OR ARiMR wpłynęły zastrzeżenia spółki z dnia 31 marca 2016 r., reprezentowanej przez pełnomocnika, do ustaleń zawartych w protokole z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni PEG.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania A Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w Z. płatności ONW strefa Nizinna I na rok 2015 oraz nałożono kwotę potrąceń w wysokości 2 826,41 złotych.

W uzasadnieniu Kierownik BP ARiMR wskazał, iż obszar kwalifikujący się do płatności ustalony został w oparciu o dane zawarte w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 poz. 549, dalej: "rozporządzenie 1306/2013"). Wobec zaistniałej różnicy pomiędzy obszarem deklarowanym a kwalifikującym się do płatności ONW przedmiotowa pomoc finansowa została odmówiona, a ponadto nałożona została kwota kary administracyjnej zgodnie z regulacją wynikającą z art. 19 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 2014 r. Nr 181 poz. 48, dalej: "rozporządzenie nr 640/2014") w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364, dalej: "rozporządzenie ONW").

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Dyrektor Lubuskiego OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji.

W ocenie organu odwoławczego zasadnicze znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia jest ustalona przez organ I instancji powierzchnia kwalifikująca się do płatności ONW.

Dyrektor Lubuskiego OR ARiMR wyjaśnił, że z ustaleń co do powierzchni uprawnionej do płatności na w/w działkach rolnych dokonano w oparciu o wizytację terenową, w trakcie której dokonywane były pomiary powierzchni uprawnionej do płatności i w ten sposób - poprzez weryfikację wyników pomiarów - ustalana została powierzchnia PEG.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku działek nr [....] powierzchnia PEG była mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana do płatności ONW w ramach w/w działek referencyjnych, a stwierdzenia te dokonane zostały na podstawie inspekcji terenowej przeprowadzonej w dniach of 23 lutego 2016 r. do 3 marca 2016 r. przez upoważnionych inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Lubuskiego OR ARiMR w Zielonej Górze. Z przedmiotowej inspekcji sporządzony został materiał dowodowy w postaci protokołu z oględzin w/w działek ewidencyjnych oraz dokumentacji fotograficznej, która wykonywana była w trakcie pomiarów przeprowadzanych na w/w działce. Miejsca wykonywania dokumentacji fotograficznej zostały wskazane na szkicach z pomiarów.

Czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie A sp. z o.o. Spółka Komandytowa w Zielonej Górze wykazały, iż w ramach zadeklarowanych działek rolnych występują drzewa, samosiewy drzew i krzewów, odrosty po ściętych drzewach, chwasty wieloletnie, roślinność szuwarowa (trzcinowiska), ślady po karczowaniu drzew, hałdy gruzu i śmieci, doły wyrobiskowe, głębokie bruzdy. W przypadku tylko działek ewidencyjnych o nr [....], pomiary powierzchni kwalifikującej się do płatności nie stwierdziły przedeklarowania powierzchni zgłoszonej do płatności w ramach przedmiotowych działek.

Dyrektor Lubuskiego OR ARiMR podkreślił, że sposób użytkowania działek udokumentowany przez inspektorów terenowych podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych pozwala na stwierdzenie, że część zgłoszonych gruntów nie było użytkowanych rolniczo w roku 2015.

Organ II instancji zauważył również, że w przedmiotowej sprawie wniosek strony został rozpatrzony w granicach jego żądania i organy orzekające w sprawie nie uwzględniły do płatności obszarów, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza oraz wykraczają poza granice działek referencyjnych, jakie strona zadeklarowała we wniosku z dnia 12 czerwca 2015 r.

Organ stwierdził, iż nie mógł również w niniejszej sprawie odstąpić od potrąceń, o których mowa w art. 19 rozporządzenia nr 640/2014 z uwagi na fakt, iż strona nie poinformowała o fakcie, że dane we wniosku od czasu złożenia do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie stały się nieaktualne.

Skarga spółki A na powyższą decyzję została oddalona przez WSA ww. wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej uzasadnione były stwierdzenia organów, iż przedmiotowe grunty nie były orane ani uprawiane w inny sposób i tym samym nie były gruntami ornymi, a w konsekwencji nie mogły być gruntami ugorowanymi. Grunty te nie spełniają zatem wymogów wynikających z § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ONW i nie kwalifikowały się do płatności.

Zdaniem WSA uznać należało, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zgodnie z modyfikacjami wynikającymi z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 349 ze zm., dalej: "uwrow"). Ponadto WSA wskazał, że organ odwoławczy dokonał całościowej ponownej merytorycznej oceny sprawy w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."). Stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7,77 i 80 k.p.a., które w ogóle nie miały w tej sprawie zastosowania.

W ocenie WSA, obszerne uzasadnienie decyzji organu II instancji w pełni odpowiadało wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., opisuje bowiem ustalenia faktyczne oraz dowody na podstawie, których poczyniono te ustalenia oraz ich ocenę, a ponadto wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkowuje się do zarzutów odwołania.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ odwoławczy uzasadnił także brak konieczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków wyjaśniając powody, dla których nie mogły one stanowić podstawy podważenia wiarygodności ustaleń przeprowadzonej kontroli na miejscu. W ocenie WSA, dokumentacja pokontrolna, a w szczególności wykonane zdjęcia pozwalały jednoznacznie stwierdzić stan użytkowania spornych działek, a strona nie wykazała, iż dokumentacja fotograficzna przedstawia inne tereny niż te, które określa protokół z kontroli.

WSA podzielił wypracowane na gruncie dotychczasowego orzecznictwa sądowadministracyjnego stanowisko zgodnie z którym, w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budził uzasadnionych wątpliwości - gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki - nie można było organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowiło o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A spółka z o.o. spółka komandytowa w Z. wnosząc o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) na podstawie przepisu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. 127 § 1 k.p.a w związku z art. 129 § 2 k.p.a oraz art. 50 k.p.a, art. 75 § 2 k.p.a, art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 3 § 2 p.p.s.a, gdyż oddalenie skargi na decyzję nastąpiło w sytuacji gdy była ona w pełni uzasadniona, co nastąpiło wskutek bezzasadnego oddalenia skargi na oczywiście wadliwą decyzję Dyrektora Lubuskiego OR ARiMR w Zielonej Górze;
3. b) art. 27 ust. 2 uwrow oraz art. 10, art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, dowodowych, co uniemożliwiło w konsekwencji prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
4. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego poprzez:
5. a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.) w związku z art. 4, art. 16 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz art. 32 ust. 1 uwrow, przepisów art. 4 pkt. 3a i art. 9A ust. 1 lit. A i pkt. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807 ze zm.), przepisów § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt. 4 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r., w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 352), § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 rozporządzenie ONW, art. 67 ust. 4 lit. a, art. 70, art. 72 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013, art. 5 ust. 2 lit a, art. 19 ust. 2 art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f oraz art. 31 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 poz. 487), art. 4 ust. 1 lit. a i c, art. 32 ust. 2 a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 poz. 608), Rozporządzenia Komisji nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009r. wdrażającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 329 poz. 1), polegające na bezpodstawnym nieuwzględnieniu wniosku strony o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015 oraz na bezpodstawnym wymierzeniu kary w wysokości 2.826,41 zł.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, jej autor przedstawił w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubuskiego OR ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie; zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W okolicznościach stanu faktycznego sprawy należy zauważyć, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się przede wszystkim z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych oraz aktu normatywnego, który je zawiera a także sposobu ich naruszenia. W przypadku zarzutu błędnej wykładni, formułowanego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak ten przepis powinno się wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, ponieważ treść zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisu procesowego, jak też ten odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, nie korespondują z treścią zaskarżonego wyroku i wskazanymi w nim prawnymi powodami, które legły u podstaw wydania zawartego w tym wyroku rozstrzygnięcia. Innymi słowy zarzuty te nie nawiązują do podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawnych powodów i podstaw, które legły u podstaw wydanego przez WSA rozstrzygnięcia, a odnoszą się bezpośrednio do uzasadnień decyzji organów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe, jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, o jakich mowa w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie podniosła w nich naruszenie: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c), art. 133 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 50, art. 75 § 2 k.p.a., art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § § 2 p.p.s.a. oraz art. 27 ust. 2 uwrow oraz art. 10, art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

W kontekście tak postawionego zarzutu podnieść przede wszystkim należy, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje dokonane przez organy i zaakceptowane przez WSA ustalenia faktyczne i poczynione oceny. Nie wskazuje jednak właściwych w tym zakresie przepisów procesowych. Przede wszystkim skarżąca zdaje się pomijać, trafny wywód Sądu pierwszej instancji, że ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich...(uwrow) modyfikuje obowiązki nałożone przez organ przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim art. 27 ust.1 i 2 uwrow, nakładający na organ administracji publicznej obowiązek "wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego" oraz wprowadzenie reguły rozkładu ciężaru dowodu prowadzi do wniosku, że ustawa ta wprowadza do postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów elementy "kontradyktoryjności" (v. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 355/15 – to oraz inne przywołane orzeczenia opublikowane w CBOiS).

Na podstawie uwrow obowiązki dowodowe organów administracji, wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, doznają istotnych ograniczeń. Należy bowiem zauważyć, że w postępowaniu procedowanym w oparciu o przepisy k.p.a. obowiązkiem organu jest podejmowanie z urzędu czynności zmierzających do skompletowania materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie a w postępowaniu o przyznanie płatności organ nie jest obciążony obowiązkiem aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Tym niemniej, co również należy podkreślić, nie oznacza to jednak akceptacji dla całkowitej bierności organu administracji na etapie postępowania wyjaśniającego. Organ powinien zgromadzić dowody, które by pozwoliły na zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy, co jest szczególnie ważne w sytuacji, gdy organ zarzuca stronie występowanie przesłanek dyskwalifikujących możliwość przyznania płatności a strona przedstawia kontrargumenty.

Przenosząc powyższe uwagi na przedmiotowe postępowanie zakończone zaskarżonym wyrokiem należy stwierdzić, że pomimo, iż takie przepisy jak art. 7 czy art. 77 k.p.a. nie mają w tej sprawie zastosowania, to skarżąca kasacyjnie uparcie ponownie zarzuca naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., który w tym postępowaniu nie obowiązuje. Podobnie jak w sprawie nie ma zastosowania art. 10 k.p.a., a modyfikacja tego przepisu wynikająca z art. 27 ust.1 pkt 4 uwrow stanowi, że obowiązek informacyjny uzależniony jest od skierowania przez stronę stosownego żądania organu w tym zakresie. Pismo z 31 marca 2016r. na które strona skarżąca powołuje się w uzasadnieniu omawianego zarzutu kasacyjnego, w którym sformułowane zostały wnioski dowodowe, wbrew poglądowi skarżącej nie zostało zignorowane przez organ. Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie organ szczegółowo wywiódł z jakiego powodu uznaje, iż nie przeprowadzi zawnioskowanych dowodów (v. str. 32 -35 ww. decyzji).

Z kolei Sąd pierwszej instancji zaakceptował to stanowisko, czemu dał wyraz w motywach wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kompletnie niezrozumiałe są zarzuty dotyczące naruszenia art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. dotyczące prawa złożenia odwołania w terminie 14 dni. Z kolei naruszenie przepisu art. 50 k.p.a. dotyczącego wezwania osoby, pomijając już brak podania konkretnej jednostki redakcyjnej (przepis zawiera 3 paragrafy), nie jest w ogóle uzasadnione. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia także w jaki sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy, zostały naruszone pozostałe przepisy, tj. art. 107 § 3, art. 75 § 1 i 2, art. 78 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., II GSK 850/17). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w związku z tym, że stan faktyczny przyjęty do rozpoznania sprawy przez WSA był prawidłowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca nie kwestionuje pomiarów obszarów działek, natomiast z zebranego materiału dowodowego wynikało, że stan części działek zgłoszonych do płatności, zbadany na podstawie raportu z przeprowadzonej kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, wskazywał na brak użytkowania rolniczego gruntów. Potwierdzają to w szczególności widoczne na zdjęciach samosiewy drzew, odrosty wskazujące na nieusunięcie korzeni po wycince drzew, wody stojące/roślinność szuwarowa, hałdy ziemi, gruzu i śmieci, doły wyrobiskowe.

Protokół z kontroli nie budził uzasadnionych wątpliwości, ponieważ został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniająca w ustawowe warunki do jego wykonania. Ponieważ w czasie adekwatnym dla potrzeb rozstrzygnięcia sporne grunty nie były gruntami ornymi, w konsekwencji nie można ich było uznać, jak chciała tego strona skarżąca, gruntami ugorowanymi w rozumieniu Rozporządzenia Komisji Nr 1200/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (załącznik II) - Dz.Urz. UE.L nr 329 str.1. Należy bowiem zauważyć, że grunty ugorowane są to przede wszystkim grunty orne włączone w system płodozmianu lub utrzymywane według norm utrzymania w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC), niezależnie od tego, czy są uprawiane czy też nie, ale nieprzeznaczone do produkcji plonów.

Ponadto, z uwagi na brak skutecznego podważenia przez stronę ustalenia poczynionego przez organ tj. że dłuższego czasu na tych gruntach nie prowadzono działalności rolniczej, nie można było również przyjąć, że sporne grunty włączone były w system płodozmianowy. Resumując tę część zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiła w stanie faktycznym sprawy bez naruszenia prawa, ponieważ decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony, w tym głównie pozyskanego z kontroli na miejscu. Podczas tej oceny, nie doszło też do naruszenia reguł oceniania materiału dowodowego. W tej sytuacji chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienione w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Niepodważenie zaś ustaleń faktycznych i ocen skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sformułowanych w punkcie 2 jej petitum.

Przede wszystkim wskazać należy, że zostały one nieprawidłowo skonstruowane. Jak już powiedziano, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna nie może tym samym ograniczać się tylko do wyliczenia przepisów, które miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem. Musi ona zawierać także uzasadnienie wszystkich postawionych w jej treści zarzutów, co jednoznacznie wynika z art. 176 p.p.s.a. określającego elementy konstrukcyjne omawianego środka zaskarżenia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, dlaczego strona uważa, że sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie w obu tych postaciach jednocześnie.

Na gruncie tej sprawy, skarżąca kasacyjnie zarzucając WSA błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów przywołanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie uzasadnia na czym ta nieprawidłowość polegała i jaka powinna być właściwa interpretacja wzmiankowanych przepisów.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów, których w ogóle WSA w zaskarżonym wyroku nie wykładał, a nawet nie powoływał, tj.: art. 5, art. 7, art. 15, art. 19, art. 23 ust. 1, art. 28 rozporządzenia 640/2014, art. 25 i art. 26, art. 67, art. 70 ust. 1, art. 72 rozporządzenia 1306/2013, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 32, art. 41 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, art. 14, art. 28, art. 29, art. 37 rozporządzenia 809/2014.

Powyższe powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły okazać się usprawiedliwione, ponieważ przy takiej ich konstrukcji Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie się do nich odnieść. Jak już bowiem powiedziano, kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężona jest do badania wskazanych w środku odwoławczym kwestii spornych i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 ustawy procesowej nie jest dopuszczalne.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. Postanowienie kosztach postępowania kasacyjnego, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).