Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt III SAB/Łd 14/15 oddalił skargę A Sp. z o. o. we W. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego II w Łodzi.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego II w Łodzi wszczął z urzędu postępowanie podatkowe w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym za sierpień 2013 r.
Postępowanie podatkowe w ww. sprawie zostało wszczęte po tym, jak Centralne Laboratorium Celne w sprawozdaniu z badań z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazało, że produkowany przez skarżącą spółkę rozcieńczalnik RRK 12, spółka ta niewłaściwie klasyfikuje do kodu CN 38140090, zamiast do kodu CN 22072000.
Pismem z dnia [...] maja 2014 r. spółka złożyła wniosek o rozszerzenie zakresu toczącego się postępowania nr [...], żeby postępowaniem tym objąć również określenie wysokości zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym za okres od lipca 2009 r. do lipca 2013 r. oraz za okres września 2013 r. do marca 2014 r.
Naczelnik Urzędu Celnego II w Łodzi postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 216 § 1 i 2, art. 217 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej: "o.p") odmówił uwzględnienia ww. wniosku.
W związku z treścią otrzymanego postanowienia, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., skarżąca spółka skierowała do organu wniosek o uzupełnienie tegoż postanowienia przez wskazanie podstawy prawnej zawartego w nim rozstrzygnięcia oraz wniosek o udzielenie informacji, pod jakim numerem sprawy toczy się postępowanie podatkowe wszczęte wskutek doręczenia organowi podatkowemu ww. wniosku z dnia [...] maja 2014 r. Zdaniem spółki żądanie wywołało skutek z art. 167 § 2 o.p.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego II w Łodzi zakończył postępowanie podatkowe określając skarżącej spółce zobowiązanie podatkowe w podatku akcyzowym za sierpień 2013 r. w wysokości 9.194.104,00 zł. Wraz z ww. decyzją, organ podatkowy doręczył spółce postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., którym odmówił uzupełnienia postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. o podstawę prawną jego wydania.
Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2014 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając jednocześnie postanowienie z dnia [...] maja 2014 r.
W piśmie z dnia [...] października 2014 r. spółka zawarła skierowane do Dyrektora Izby Celnej w Łodzi ponaglenie na niezałatwienie przez Naczelnika Urzędu Celnego II w Łodzi we właściwym terminie, tj. do dnia [...] czerwca 2014 r., żądania określonego pismem z dnia [...] maja 2014 r., zawierającego wniosek o rozszerzenie zakresu toczącego się postępowania.
Dyrektor Izby Celnej w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 233 § 2 o.p. uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Celnego II w Łodzi z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ponaglenie skarżącej spółki należy uznać za bezzasadne, a wniosek o rozszerzenie zakresu toczącego się postępowania, wskutek nieuwzględnienia go przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nie wszczął skutecznie odrębnego postępowania podatkowego.
Sąd I instancji rozpoznając skargę wskazał, iż aby móc skutecznie zarzucać organowi administracji publicznej bezczynność należy najpierw stwierdzić, czy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia, a dopiero później, iż obowiązku tego w przewidzianym w prawie terminie organ nie wypełnia.
Przytaczając treść art. 167 § 1 o.p. oraz art. 139 § 1 o.p. Sąd I instancji zaznaczył, że uprawnienie strony do wystąpienia o rozszerzenie zakresu żądania lub zgłoszenia nowych żądań przysługuje tylko w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony. Strona nie może żądać zmiany zakresu w toku postępowania wszczętego z urzędu, gdyż w tym przypadku o przedmiocie postępowania decyduje wyłącznie organ podatkowy. A wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, złożony przez stronę wniosek w trybie art. 167 o.p. był niedopuszczalny. Organ nie miał zatem obowiązku w ogóle rozpoznawać go w formie postanowienia, gdyż, zdaniem Sądu, obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawa.
Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że art. 167 o.p. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, zaś twierdzenie spółki, że żądanie strony wszczęło odrębne postępowanie podatkowe uznał za błędne.
Oceniając natomiast czy organ dopuścił się bezczynności, Sąd, uwzględniając czy w ogóle był on zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w przewidzianej przepisami obowiązującego prawa formie, stwierdził, że nie istnieje przepis, który nakłada na organ obowiązek załatwienia wniosku strony, którego przedmiotem jest rozszerzenie zakresu postępowania, w postępowaniu wszczętym z urzędu.
Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego II w Łodzi mimo tego, że z materiału dowodowego ewidentnie wynika, że w konsekwencji wydania i doręczenia skarżącej przez ww. organ podatkowy postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku o rozszerzenie zakresu toczącego się postępowania podatkowego doszło do wszczęcia odrębnego postępowania podatkowego, w którym organ podatkowy dopuścił się bezczynności, co stanowi naruszenie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 167 § 2 o.p.;
- • naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 167 § 2 w zw. art. 216 § 1 i § 2 o.p. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że strona postępowania podatkowego wszczętego z urzędu, wnioskująca o rozszerzenie zakresu postępowania, nie ma prawa do rozpoznania tego wniosku przez organ oraz do otrzymania odmowy uwzględnienia tego żądania w formie postanowienia, którego wydanie daje stronie możliwość rozpatrzenia przez organ podatkowy jej żądania w odrębnym postępowaniu podatkowym;
- • naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 167 § 2 o.p. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że nieuwzględnione przez organ podatkowy żądanie strony wszczętego z urzędu postępowania podatkowego o rozszerzenie zakresu tego postępowania nie wszczyna odrębnego postępowania podatkowego, a stronie nie przysługuje prawo rozpatrzenia nieuwzględnionego żądania w tym odrębnym postępowaniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na przepisach postępowania (art. 167 § 2 w zw. z art. 216 § 1 i 2 o.p. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego II w Łodzi.
Oznacza to, że obowiązkiem wnoszącej skargę kasacyjną było wykazanie, że mimo istnienia prawnej podstawy, organ podatkowy nie podjął w określonym terminie żadnych czynności w sprawie i nie wydał stosownego aktu (decyzji, postanowienia). Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa przez zobowiązany do tego organ (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
W stanie sprawy organ podatkowy I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. odmówił rozszerzenia (o dalsze okresy rozliczeniowe, tj. od lipca 2009 r. do lipca 2013 r. oraz od września 2013 r. do marca 2014 r.) przedmiotu postępowania podatkowego, wszczętego z urzędu przez ten organ w sprawie określenia zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym za sierpień 2013 r.
Zgodnie z art. 167 o.p. do czasu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji strona może wystąpić o rozszerzenie zakresu żądania lub zgłosić nowe żądanie, niezależnie od tego, czy żądanie to wynika z tej samej podstawy prawnej co dotychczasowe, pod warunkiem że dotyczy tego samego stanu faktycznego. Termin określony w art. 139 § 1 biegnie na nowo od dnia rozszerzenia zakresu lub zgłoszenia nowego żądania (§ 1).
Odmowa uwzględnienia żądania w sprawie zmiany zakresu postępowania następuje w drodze postanowienia. Nieuwzględnione żądanie wszczyna odrębne postępowanie podatkowe; przepisy art. 165 § 1-3b stosuje się odpowiednio (§ 2).
W literaturze przedmiotu podobnie jak w judykaturze przyjmuje się zgodnie, że uprawnienie, o którym mowa w § 1 powołanego przepisu przysługuje wyłącznie stronie postępowania wszczętego na jej wniosek, a nie z urzędu. O terminie, miejscu i przedmiocie postępowań wszczynanych z urzędu decydują bowiem organy podatkowe, według przepisów regulujących właściwość rzeczową, miejscową oraz funkcjonalną. Stąd też złożenie przez stronę wniosku o rozszerzenie zakresu przedmiotu postępowania wszczętego przez organ z urzędu jest niedopuszczalne.
Na przeszkodzie w przyjęciu odmiennego stanowiska stoi też to, że okresem rozliczeniowym w podatku akcyzowym jest miesiąc. Tak więc, w przypadku uwzględnienia żądania strony i objęcia postępowaniem podatkowym (wszczętym przez organ podatkowy do sierpnia 2013 r.) kolejnych miesięcy rozliczeniowych doszłoby do zmiany stanu faktycznego sprawy, czemu sprzeciwia się art. 167 § 1 zd. pierwsze o.p.
Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia żądania strony, czego domaga się wnosząca skargę kasacyjną.
W tej sytuacji nie mogło też dojść do wszczęcia odrębnych postępowań podatkowych za poszczególne miesiące objęte wnioskiem strony. Należy bowiem przyjąć, że nieuwzględnione żądanie wszczyna odrębne postępowanie podatkowe, tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy przedmiotu postępowania wszczętego na wniosek strony, a nie z urzędu. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 165 § 1-3b, do których odsyła art. 167 § 2 zd. drugie o.p., nie może prowadzić do zmiany przewidzianego w art. 167 § 1 o.p. prawa. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa może bowiem polegać na stosowaniu tych przepisów bez żadnych ich modyfikacji, albo z pewnymi modyfikacjami, albo też na braku ich zastosowania ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla instytucji prawa, do której miałyby być stosowane.
Innymi słowy nieuwzględnienie żądania w sprawie zmiany zakresu postępowania podatkowego wszczętego z urzędu, a także niepodjęcie przez organ podatkowy działań (w pełnym czy w częściowym zakresie) w odniesieniu do wnioskowanych miesięcy, nie stanowi bezczynności organu, którą zarzuca wnosząca skargę kasacyjną.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.