Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1555/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 19 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: 30 września 2016 r. L. L. złożył "Powiadomienie RDK_2016/921 (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Wow" o zamiarze wycofania produktu – marchwi na bezpłatną dystrybucję. W dniu 19 lipca 2017 r. do oddziału terenowego wpłynął wniosek o przyznanie wsparcia RDK_2016/921 bezpłatna dystrybucja / inne przeznaczenie) Wow" podpisany przez pełnomocnika T. L. wraz z załącznikami, w tym pisemnym upoważnieniem udzielonym przez L. L. z 21 lutego 2017 r. dla T. L. do złożenia powiadomienia i wniosku o płatność.
Decyzją z 27 lipca 2017 r. nr WOW/KI/2017/001988 Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Polskiego w Kielcach udzielił stronie wsparcia odnośnie marchwi w kwocie 3.816,98 EUR (16.504,24 zł). W dniu 10 sierpnia 2017 r. decyzja została zwrócona do organu przez pocztowego operatora wyznaczonego z adnotacją "adresat nie żyje".
Zawiadomieniem z 28 września 2017 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował M. J. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr WOW/KI/2017/001988. W dniu 27 października 2017 r. wydano decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr WOW/KI/2017/001988, stwierdzając, że brak skutecznego doręczenia tego orzeczenia z uwagi na śmierć adresata wywołuje skutek tożsamy z brakiem skutecznego zaistnienia tego dokumentu w obrocie prawnym. Decyzją z 22 marca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z 27 października 2017 r.
W dniu 23 sierpnia 2018 r. wpłynął nadany przez T. L. odpis skrócony aktu zgonu L. L., który zmarł 3 kwietnia 2017 r. Ponadto do organu wpłynęły dokumenty świadczące, że jedynym ustawowym spadkobierca po zmarłym L. L. jest M. Ł. G. J. W dniu 25 kwietnia 2018 r. do siedziby Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach wpłynęło pismo M. J. o udzielenie wsparcia w związku ze zrealizowaną przez zmarłego brata dostawą marchwi na bezpłatną dystrybucję.
Postanowieniem z 24 maja 2018 r. nr 9013/15/2018 Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach odmówił M. J. wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia wsparcia z tytułu dalszego tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw. Postanowienie to utrzymał w mocy Prezes ARiMR postanowieniem z 19 lipca 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż do 31 lipca 2017 r. nie został skutecznie złożony przez uprawnionego beneficjenta "wniosek o przyznanie wsparcia RDK_2016/921 bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Wow". Wniosek, który wpłynął, został złożony przez nieuprawnioną osobę i dlatego postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Z kolei samo złożenie powiadomienia o zamiarze dokonania operacji nie stanowi wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. J., która zarzuciła naruszenie:
- a) art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek z 19 lipca 2017 r. o przyznanie wsparcia RDK_2016/921 nie zainicjował postępowania w sprawie udzielenia wsparcia w ramach mechanizmu "Dalsze wsparcie kryzysowe produktów owoców i warzyw";
- b) art. 64 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wezwania wnoszącego podanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 19 lipca 2017 r. poprzez sprecyzowanie wskazania w czyim imieniu działa (wobec ustalenia, że z dniem 2 kwietnia 2017 r. wygasło umocowanie wnoszącego podanie do działania w imieniu L. L.);
- c) art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie strony niniejszego postępowania;
- d) art. 30 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie weszła jako następca prawny w prawa zmarłego z dniem 3 kwietnia 2017 r.
Uchylając postanowienia z 24 maja 2018 r. i z 19 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodziła potrzeba składania jakiegokolwiek wniosku przez skarżącą, albowiem wstąpiła ona w prawa zmarłego L. L. w trybie art. 30 § 4 K.p.a. Uczyniła to w momencie, w którym postępowanie nie zostało zakończone z wniosku, który skutecznie złożył
L. L. w dniu 30 września 2016 r. Wprawdzie w sprawie wydano decyzję z 27 lipca 2017 r., to jednak ten akt administracyjny uznano za nieistniejący, który nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skoro uznano, że brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności, to kwestia wniosku złożonego przez L. L. do tej chwili nie została merytorycznie rozstrzygnięta, a wniosek ten został złożony w terminie. Po wstąpieniu skarżącej do postępowania w trybie art. 30 § 4 K.p.a. (czego organy obu instancji nie kwestionują) winien być rozpoznany merytorycznie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 3 w związku z § 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 września 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z kontynuacją zakazu ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1523 ze zm.), dalej: rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powiadomienie o zamiarze dokonania operacji wycofania z rynku produktów składane przez producenta zamierzającego ubiegać się o wsparcie, dokonywane na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, jest tożsame ze złożeniem wniosku o dzielenie wsparcia składanego przez podmiot ubiegający się o wsparcie na podstawie § 9 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy złożenie powiadomienia nie inicjuje postępowania administracyjnego i nie może być utożsamiane ze złożeniem wniosku o wsparcie, które wszczyna postępowanie administracyjne.
Konsekwencją błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów było ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że na podstawie złożonego przez L. L. powiadomienia, do postępowania w sprawie udzielenia wsparcia weszła jego spadkobierczyni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną zawartą w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącą charakteru powiadomienia, o którym mowa w § 4 ust. od 3 do 9, w § 5, § 6 i § 6a rozporządzenia. W istocie, analiza treści tych przepisów wskazuje, że nie inicjuje ono postępowania administracyjnego. Złożenie powiadomienia nie wiąże producenta i nie generuje zobowiązań. Organ nie wydaje też w tym zakresie żadnych aktów administracyjnych a jego działalność skupia się na obowiązkach informacyjnych o programie. Inaczej jest w przypadku złożenia przez producenta wniosku, o którym mowa w § 9 ust. od 1 do 6 rozporządzenia. Jak wynika z treści tych przepisów, złożenie wniosku musiało nastąpić do 31 lipca 2017 r., a ponadto obarczone jest innymi wymogami formalnymi i materialnymi. Udzielenie wsparcia następuje zaś w drodze decyzji administracyjnej.
Oznacza to tym samym, że złożenie wniosku wszczyna postępowanie administracyjne. W związku z tym prawidłowo wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uczestnictwo w mechanizmie tego wsparcia dzieli się na dwa etapy – etap złożenia powiadomienia i etap złożenia wniosku. Kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest natomiast uznanie, że L. L. złożył w dniu 30 września 2016 r. powiadomienie, co znajduje oczywiste odzwierciedlenie w stanie faktycznym sprawy. Sąd pierwszej instancji mylnie natomiast uznał tą czynność za złożenie wniosku. Innymi słowy, nieprawidłowo uznał, że w dniu 30 września 2016 r. L. L. skutecznie złożył wniosek. W tym dniu złożył bowiem powiadomienie, które w świetle powołanych wyżej przepisów rozporządzenia nie stanowi czynności rodzącej skutki prawne jak złożenie wniosku. Błędna ocena tej okoliczności doprowadziła sąd pierwszej instancji do dalszych nieuprawnionych wniosków, a w efekcie do uchylenia postanowień organów. Sąd pierwszej instancji naruszył tym samym podnoszone w skardze kasacyjnej przepisy § 4 ust. 3 w zw. z § 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu o konieczności odmówienia skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie. Brak było bowiem po stronie M. J. możliwości wstąpienia do postępowania, które nie istniało. Po pierwsze nie istniało ono po złożeniu powiadomienia przez L. L., ponieważ jak wyżej wyjaśniono, czynność taka nie wszczęła postępowania. Po drugie, nie zostało ono wszczęte i w późniejszym czasie, ponieważ L. L. nie złożył skutecznie wniosku o przyznanie wsparcia. Za taką czynność nie można uznać złożenie wniosku z 19 lipca 2017 r., jak twierdzi M. J. w skardze. L. L. zmarł w dniu 3 kwietnia 2017 r., i w tym dniu wygasło jego pełnomocnictwo udzielone T. L.. T. L. nie był więc umocowany do złożenia wniosku w imieniu zmarłego.
Skoro nie zostało wszczęte żadne postępowanie administracyjne, to nie istniała możliwość uznania M. J. jako następcy prawnego L. L. w trybie art. 30 § 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przedmiotowej sprawie nie było "toku postępowania", do którego skarżąca mogłaby wstąpić. L. L. nie złożył wniosku o przyznanie wsparcia, dlatego pismo M. J. z 25 kwietnia 2018 r. nie mogło odnieść żadnego skutku. Z tych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi, że obowiązkiem organu było ustalenie, w czyim imieniu działa M. J.. Jedynym uprawnionym rozstrzygnięciem była orzeczona na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania, która nastąpiła w zaskarżonym do sądu pierwszej instancji postanowieniem.
Uznanie zarzutów skargi kasacyjnej powoduje konieczność uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji, a bezzasadność zarzutów skargi – jej oddalenie, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).