Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 461/20 oddalił skargę K. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 21 marca 2019 r. skarżący wystąpił o przyznanie płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w związku ze śmiercią rolnika na rok 2018. Do wniosku załączył kopię wniosku z dnia 6 marca 2019 r. o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym rolniku – A. P., złożonego w dniu 7 marca 2019 r. w Sądzie Okręgowym w Płocku.
Postanowieniem z dnia 27 września 2019 r. o sygn. akt I Ns 193/19 Sąd Okręgowy w Płocku stwierdził nabycie spadku po zmarłym A. P. Orzeczenie uprawomocniło się w dniu 19 października 2019 r.
Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, przedkładając jednocześnie odpis postanowienia z dnia 27 września 2019 r. o sygn. akt I Ns 193/19, którego prawomocność potwierdzono w dniu 18 listopada 2019 r. W uzasadnieniu wniosku powołał się na to, że otrzymał prawomocne postanowienie dopiero w dniu 18 listopada 2019 r.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków we wniosku. Organ podniósł, że termin do złożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku upłynął w dniu 12 listopada 2019 r. Natomiast okoliczność, że skarżący zgłosił się po odbiór postanowienia do sądu w dniu 18 listopada 2019 r. nie świadczy o braku jego winy w uchybieniu terminowi. Tym samym wniosek nie mógł zostać uwzględniony.
Orzekając na skutek zażalenia postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. Dyrektor utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura, w całości podtrzymując stanowisko, że skarżący nie wykazał, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W tym zakresie organ zauważył, że skarżący nie wskazał, dlaczego postanowienie o nabyciu spadku złożył dopiero w dniu 18 listopada 2019 r., skoro uprawomocniło się ono w dniu 19 października 2019 r. Dyrektor Oddziału za nieuzasadnione uznał wywody zażalenia wskazując, że Skarżący składając wniosek z dnia 21 marca 2019 r. o przekazanie gospodarstwa rolnego – oświadczył (sekcja X – Oświadczenia i Zobowiązania, pkt 3), że znane są mu zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem.
Zatem składając i podpisując wniosek Skarżący winien zapoznać się z jego treścią, a także przepisami regulującymi przyznanie płatności co pozwoliłoby na powzięcie wiedzy, co do obligatoryjnych załączników, jakie należy załączyć do wniosku oraz terminie, w jakim należy to uczynić. Skarżący natomiast zaniechał tych czynności, które okazały się istotne dla sprawy. Organ podkreślił, że nieznajomość przepisów w zakresie płatności, o które Skarżący wnioskuje, nie może stanowić o braku winy. Wskazał przy tym na szczególne regulacje ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), które nakładają na organ obowiązek udzielania pouczenia beneficjentom tylko na ich żądanie.
W związku z tym, producent rolny ubiegający się o uzyskanie płatności powinien własnym staraniem, należycie troszcząc się o swoje interesy dopełnić niezbędnych starań, aby uzyskać wiedzę na temat podstawowych zasad przyznawania poszczególnych rodzajów płatności. Konkludując Dyrektor wskazał, że podjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem braku należytej staranności, a nawet zaniedbania ze strony skarżącego.
Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do ustalenia, czy Skarżący uchybił terminowi bez swojej winy, gdyż jak wywodzi, nie został poinformowany przez pracowników Agencji i nie miał stosownej wiedzy, co do tego, że prawomocne postanowienie sądu należy złożyć w terminie 21 dni od dnia jego uprawomocnienia, zatem działał pod wpływem wywołanego przez organ błędu co do prawa, co wyłącza jego winę w uchybieniu terminu.
Zdaniem Sądu skarżący nie uprawdopodobnił braku zawinienia w uchybieniu terminu do złożenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.
WSA w szczególności wskazał, że skarżący nie przedstawił takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które uniemożliwiły mu wystąpienie do sądu o odpis postanowienia po jego uprawomocnieniu, tak by dochować terminu 21 dni do jego złożenia w organie. Nie uprawdopodobnił również, że uchybienie terminu nastąpiło pomimo tego, że podjął działania mające na celu zabezpieczenie się w jego dotrzymaniu. W szczególności nie wykazał, że zapoznał się z przepisami regulującymi postępowanie, które sam zainicjował, czy też, że poszukiwał pomocy pracowników organu, bądź profesjonalnego doradcy czy prawnika, a mimo tego nie dotrzymał terminu. WSA podniósł, że uzasadnienie wniosku z dnia 22 listopada 2019 r. o przywrócenie terminu w istocie ogranicza się do wskazania daty uzyskania wymaganego dokumentu i nie zawiera żadnych wyjaśnień, jakie to względy spowodowały, że prawomocne postanowienie otrzymał dopiero w dniu 18 listopada 2019 r., czy też argumentów przekonywujących o dołożeniu wszelkich starań w uzyskaniu tego dokumentu w takim czasie, by możliwe było dochowanie terminu jego przedłożenia organowi.
W konkluzji WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie są prawidłowe.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego zmianę przez uwzględnienie skargi - uchylenie decyzji organu I i II instancji administracyjnej oraz orzeczenie o przywróceniu terminu do usunięcia braków wniosku bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i tym samym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych uwzględniając opłatę od pełnomocnictwa. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 27 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 – dalej: ustawa o płatnościach), art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. a art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez zaniechanie dokonania kontroli legalności działania organów administracji w zakresie prawidłowego zastosowania prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego przez przyjęcie za prawidłową wykładnię tych przepisów dokonaną przez organy administracyjne w sytuacji gdy powinna ona skutkować przywróceniem skarżącemu terminu do dostarczenia prawomocnego postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym rolniku, oraz uwzględniać fakt przekazania niepełnych informacji przez pracownika Oddziału ARiMR w zakresie konieczności przedstawienia organowi prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku jednak bez wskazania terminu do dokonania tej czynności.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. wobec dokonania błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji nieuwzględnienia skargi w sytuacji, gdy organ administracji wobec braków wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej w miejsce osoby zmarłej polegające na niedostarczeniu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 21 dnia od jego uprawomocnienia, winien wezwać do dokonania takiej czynności, zaś powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd utrzymał w obrocie prawnym decyzję wydaną z naruszeniem przepisów k.p.a. i wprowadzając elementy kontradyktoryjności do tego postępowania.
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez zaakceptowanie zaniechania przez organy administracji podjęcia czynności celem zapewniania skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem postanowienia umożliwienia skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zaniechanie organów w tym zakresie ograniczyło pole działania skarżącego do przedstawienia ewentualnych dalszych dowodów świadczących o konieczności przywrócenia terminu.
Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Ich analiza wskazuje, że kasator podnosi w zarzutach skargi kasacyjnej trzy zasadnicze kwestie.
Pierwsza kwestia dotyczy braku zawinienia strony w niedochowaniu terminu do złożenia postanowienia sądu dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku. Strona twierdzi, że niezasadnie WSA uznał za prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 27 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy o płatnościach, art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy wykładnia ta powinna skutkować przywróceniem skarżącemu terminu do dostarczenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym rolniku oraz uwzględniać fakt przekazania niepełnych informacji przez pracownika Oddziału ARMiR w zakresie konieczności przedstawienia organowi prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku, jednak bez wskazania terminu do dokonania tej czynności.
Z postawionym zarzutem w okolicznościach faktycznych sprawy zgodzić się nie można.
Przede wszystkim zauważyć należy, że zasadnie Sąd I instancji motywując zapadłe rozstrzygniecie wskazał, że regulacje dotyczące płatności rolniczych zostały zmodyfikowane względem reguł obowiązujących w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uściślić należy, że prawodawca krajowy przesunął pewne obowiązki procesowe z organów administracji na beneficjentów płatności. Oddanie inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy – do pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach.
Zatem inicjatywa dowodowa należy do strony postępowania i to ona decyduje o żądaniu niezbędnych pouczeń dokonywanych przez organ administracji co do okoliczności faktycznych i prawnych związanych z daną sprawą. Ponadto, to od strony postępowania zależy, czy chce brać czynny udział w postępowaniu.
Rozpoznając sprawę Sąd I instancji zasadnie powołał się na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że na tle regulacji ustawy o płatnościach jednolicie prezentowany jest w judykaturze pogląd, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika ono z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga zatem od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik - potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności.
Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile jednoznacznie o taką pomoc się zwracają (zob. wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 2019 r. o sygn. akt I GSK 1119/18; z dnia 8 stycznia 2020 r. o sygn. akt I GSK 953/19; z dnia 11 marca 2020 r. o sygn. akt 1704/19, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe nie można przyjąć, że skarżący wykazał brak winy w uchybieniu terminu. Skarżący nie przedstawił bowiem takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które uniemożliwiły mu wystąpienie do sądu o odpis postanowienia po jego uprawomocnieniu, tak by dochować terminu 21 dni do jego złożenia w organie.
Dostrzec przy tym wypada, że uzasadnienie wniosku z dnia 22 listopada 2019 r. o przywrócenie terminu w istocie ogranicza się do wskazania daty uzyskania wymaganego dokumentu i nie zawiera żadnych wyjaśnień, w zakresie względówów które spowodowały, że prawomocne postanowienie otrzymał dopiero w dniu 18 listopada 2019 r., czy też argumentów przekonywujących o dołożeniu wszelkich starań w uzyskaniu tego dokumentu w takim czasie, by możliwe było dochowanie terminu jego przedłożenia organowi.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że nieznajomość prawa nie może być uznawana za usprawiedliwioną przeszkodę uniemożliwiającą dokonanie czynności w terminie zakreślonym przez odpowiednie przepisy (por. postanowienie SN z dnia 25 lutego 1998 r. o sygn. akt II UKN 519/97; postanowienia NSA: z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 597/08; z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GZ 71/09).
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że postawiony zarzut (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Druga kwestia sporna wskazana w zarzucie drugim (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) dotyczy twierdzenia skarżącego kasacyjnie o obowiązku organu do wezwania strony do uzupełniania braków w postaci postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z przepisami art. 27 ust. 4 pkt 2 lit. b i ust. 5 ustawy o płatnościach w przypadku, gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku, to spadkobierca dołącza do wniosku o płatności - kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Czyni to zadość wymogom formalnym wniosku (złożonego w trakcie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym rolniku). Natomiast po wydaniu przez sąd postanowienia stwierdzającego nabycie spadku, wnioskodawca (spadkobierca) obowiązany jest złożyć prawomocne postanowienie - w terminie 21 dni od dnia jego uprawomocnienia się. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie powoduje, że to na wnioskodawcy, który złożył wniosek o płatność wraz z kopią wniosku o stwierdzenie nabycia spadku spoczywa ciężar dopełnienia powinności określonej w art. 27 ust. 5 ustawy o płatnościach.
Oznacza to, że spadkobierca winien nie tylko dopilnować czy postępowanie w sprawie nabycia spadku zostało zakończone postanowieniem, ale również czy postanowienie sądu stało się prawomocne, a w takim przypadku uzyskać odpis prawomocnego postanowienia i złożyć organowi. Nie jest to jednak – na co zwrócił uwagę WSA - brak formalny wniosku podlegający uzupełnieniu na wezwanie organu. Omawiana konstrukcja zakłada bowiem, że skoro spadkobierca złożył wniosek w warunkach określonych w art. 27 ust. 4 pkt 2 ustawy o płatnościach, to wniosek ten nie był dotknięty brakiem formalnym, gdyż ustawodawca dopuścił posłużenie się alternatywnymi dokumentami, określonymi w punktach od 1 do 3 wskazanego przepisu (poprzez użycie spójnika "albo").
Natomiast z mocy regulacji wprowadzonej w jego ust. 5 - po złożeniu wniosku kompletnego formalnie, spadkobierca obowiązany był dopełnić określonego tam warunku, w przewidzianym terminie. W konsekwencji zasadnie uznał Sąd I instancji w okolicznościach sprawy brak było podstaw do zarzucenia organowi naruszania art. 64 § 2 k.p.a., obligującego do wezwania o usunięcie braków formalnych we wniosku.
Wobec powyższego również drugi zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Odnosząc się do trzeciego z zarzutów kasacyjnych (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), a mianowicie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez zaakceptowania przez Sąd I instancji zaniechania przez organy administracji podjęcia czynności celem zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem postanowienia umożliwienia wypowiedzenia się przez skarżącego co do zebranych dowodów i materiałów, stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich to od strony postępowania zależy, czy chce brać czynny udział w postępowaniu.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyłącza stosowanie w postępowaniu dotyczącym płatności art. 10 § 1 k.p.a.
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Dlatego też również trzeci zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz.1804).