Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 320/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Uznał bowiem, że zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej 14 września 2010 r. pomiędzy skarżącą a Centrum Projektów Polska Cyfrowa zawierają regulacje określające procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869, zwaną dalej: "u.f.p."). Zgodnie z § 2 ust. 4 tej umowy skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, zgodnie z postanowieniami umowy i jej załącznikami - pkt 1, przepisami prawa krajowego i wspólnotowego -pkt 2, wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego wydanymi w trybie art. 35 ust. 3-7 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity. Dz. U. z 2016 r. poz. 383 ze zm.) - pkt 3 oraz zgodnie z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka - pkt 4. Z kolei, w myśl § 5 ust. 1 umowy, warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane było poniesienie ich przez beneficjenta lub podmiot wskazany we wniosku o dofinansowanie w związku z realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy oraz wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG 2007-2013, a także zasadami racjonalnej gospodarki finansowej.
Jednocześnie, stosownie do postanowień § 11 ust. 2 umowy, skarżąca zobowiązała się do udokumentowania wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert po dokonaniu rozeznania rynku w celu zachowania zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości, jak również zobowiązała się dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją.
Podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji stwierdził, że przy realizacji projektu doszło do naruszenia powyższych postanowień umowy o dofinansowanie w zakresie obowiązku przestrzegania zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości. Zatem zasadnym okazał się wniosek, że doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.
Nie podzielił przy tym stanowiska skarżącą, iż nie ponosi ona odpowiedzialności za działania podejmowane przez wykonawcę części projektu – Fundację A. Bowiem z zawartej 14 października 2009 r. pomiędzy skarżącą a Fundacją A umowy partnerskiej wynika, że celem była wspólna realizacja projektu "X" w ramach działania 8.3 PO IG (§ 1 ust. 2 umowy partnerskiej). Zgodnie z § 2 ust. 4 tej umowy, skarżąca ponosiła odpowiedzialność za całość projektu i jego rozliczenie na podstawie danych od partnerów. Ponadto miała sprawować kontrolę finansową nad projektem (§ 7 ust. 2 umowy partnerskiej) oraz odpowiadała za złożenie rozliczenia finansowego projektu (§ 6 ust. 2 umowy partnerskiej).
Niezależnie od tego wskazać należy, iż zgodnie z treścią przywołanego już wcześniej § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie, warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane było poniesienie ich przez beneficjenta lub podmiot wskazany we wniosku o dofinansowanie – zgodnie z postanowieniami umowy. W konsekwencji uznał, iż to skarżąca ponosi skutki stwierdzonego naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. polegającą na uznaniu, iż skarżąca dokonywała wydatków związanych z realizacją projektu w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie.
W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Argumenty na poparcie zarzutu przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, co szczególnie należy podkreślić, jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zatem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dodatkowo należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny naruszenia prawa materialnego. W przypadku zaś zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).
Poczynienie powyższych uwag było istotne dlatego, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Skarżąca zarzuciła w nim sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 pkt u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą uznaniu, iż skarżąca dokonywała wydatków niezgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie.
Zważywszy na sposób sformułowania powyższego zarzutu podnieść trzeba, że nie został on – pomimo, co już zaznaczono, że skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek prawny zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego – powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., co niewątpliwie dowodzi o jego wadliwym skonstruowaniu. Sądy administracyjne – kontrolując legalność działania/zaniechania administracji publicznej – nie stosują bezpośrednio przepisów materialnego prawa administracyjnego i przepisów procedury administracyjnej. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej i w tym kontekście są stosowane przez te sądy. Z tego względu zarzucenie sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa, stanowiących wzorzec tej kontroli, wymagało przywołania przepisów P.p.s.a., regulujących działalność orzeczniczą tych sądów.
Błędna wykładnia, która zarzucono sądowi pierwszej instancji, to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skarżąca zarzucając sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów prawa winna była zaprezentować wykładnię, którą sama uważa za prawidłową, odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) P.p.s.a. może być bowiem naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 P.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów.
Tymczasem ze sposobu skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej, a zwłaszcza z jego uzasadnienia wynika, że skarżąca kwestionuje nie tyle zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnię pojęcia "naruszenia procedur" co ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z [...] września 2010 r. i umowy uznanej przez organy i sąd pierwszej instancji za umowę partnerską z [...] października 2009 r. Zaś w ocenie skarżącej będącej tylko umową intencyjną nie spełniającą warunków określonych w art. 28a ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jednak skarżąca nie zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenia powyższej normy.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. W ramach postępowania regulowanego przepisami proceduralnymi ustalane są fakty, przesłanki, skutkujące w świetle normy prawa materialnego np. nałożeniem obowiązku zwrotu płatności.
Z powyższego wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych, które prowadziły do zastosowania normy prawa materialnego. A do tego w istocie zmierza skarżąca podważając ustalenia faktyczne dotyczące zapisów umowy uznanej przez organy i sąd pierwszej instancji za umowę partnerską.
Wobec powyższego, skoro skarżąca skutecznie nie podważyła ustaleń faktycznych, nadto nie przedstawiła swojej interpretacji powołanych w zarzucie przepisów prawa materialnego zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.
W konsekwencji skargę kasacyjną, jako pozbawioną podstaw, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalono.
W judykaturze przyjmuje się, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por.m.in. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 710/13). Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 P.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie wniósł organ. Nie została ona podpisana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Natomiast w rozprawie taki pełnomocnik wziął już udział. Dlatego o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Przy czym koszty te zasądzono na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, który od 15 listopada 2019 r. przejął zadania związane z wydatkowaniem i zwrotem funduszy unijnych.