Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 56/19 oddalił skargę T.-B. Sp. z o.o. w N. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 października 2018 r. nr BP.503.184.2018.1216.ML6.5983 w przedmiocie odmowy umorzenia należności wynikających z kary pieniężnej.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł T.-B. Sp. z o.o. w N. S. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.):
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo dokonania przez organ II instancji błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ II instancji, że:
- a) Skarżąca nie wykazała w sposób wystarczający swojej złej sytuacji finansowej, która mogłaby uzasadniać umorzenie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy z dokumentów załączonych przez Skarżącą do wniosku z dnia 08.08.2018 r. wynika, że w wyniku niezależnych od Skarżącej zdarzeń od 2014r. ponosi ona straty finansowe i jest w bardzo złej kondycji finansowej,
- b) celem wniosku Skarżącej w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie administracyjnej kary pieniężnej jest chęć swobodnego rozporządzenia zyskiem, co nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo, że organ II instancji zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie dokładnego zbadania przyczyn złej sytuacji finansowej Skarżącej,
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 189k k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo, że organ II instancji nie rozważył prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji uznał, że Skarżąca nie ma ważnego interesu w udzieleniu ulgi, podczas gdy Skarżąca pozostaje od 2014 r. w trudnej sytuacji finansowej, która doprowadziła do zawieszenia przez nią działalności w 2017 r., co uzasadnia udzielenie ulgi w spłacie kary pieniężnej.
Mając na uwadze wyżej przedstawione zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.
Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że wszystkie jej zarzuty w istocie wiążą się z kwestionowaniem ustaleń faktycznych organu administracyjnego przyjętych i zaakceptowanych przez Sąd I instancji i w konsekwencji uznaniem, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 189k § 1 k.p.a. w postaci ważnego interesu strony.
Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 189k § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez:
- 1) odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;
- 2) odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;
- 3) umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części;
- 4) umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części.
Postępowanie prowadzone celem wydania decyzji na podstawie art. 189k § 1 k.p.a. jest postępowaniem, w którym to głównie na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek, o których mowa w tym artykule. Stąd też za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż okoliczności świadczące o wystąpieniu ważnego interesu strony są najlepiej znane właśnie stronie postępowania.
Z akt sprawy wynika, że ów ważny interes Skarżąca wiązała z wydatkami ponoszonymi w ramach prowadzonej działalności. Natomiast zdecydowanie osłabiło argumentację skarżącej stwierdzenie, że "kolejna nałożona przez Inspekcję Transportu Drogowego kara spowodowała całkowitą utratę płynności finansowej spółki" skoro, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, kara ta nie została ani w części spłacona. Samo nałożenie kary nie mogło i nie spowodowało takiego skutku. W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że w interesie Skarżącej leży uzyskanie ulgi. Nie neguje również jej złej sytuacji finansowej. Jednakże tak rozumiany interes nie jest równoznaczny z przesłanką z art. 189k § 1 k.p.a. Ustawodawca w przepisie tym podkreślił wyjątkowość interesu strony jako przesłanki udzielenia ulgi, określając go przymiotnikiem "ważny". Stąd subiektywne przeświadczenie Skarżącej, że taki właśnie jest jej interes w uzyskaniu ulgi, nie jest wystarczające dla uznania tej przesłanki za spełnioną, jeżeli obiektywnie istniejące okoliczności faktyczne tego nie potwierdzają.
Na koniec należy wskazać na istotną niekonsekwencję Sądu I instancji, co jednak niemiało znaczenia dla prawidłowości wydanego orzeczenia. Otóż na końcu uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest decyzją uznaniową. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.
Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja organu administracyjnego, w której nie stwierdzono żadnych, przewidzianych prawem, przesłanek umożliwiających zastosowanie umorzenia administracyjnych kar pieniężnych. Organ administracyjny oraz Sąd I instancji nie stwierdziły bowiem wystąpienia ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na szczególny algorytm stosowania art. 189k § 1 k.p.a. Otóż w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 189k § 1 k.p.a. posłużono się pojęciami nieostrymi: "ważny interes publiczny" oraz "ważny interes strony". Ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma jednak nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji konkludując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja organu administracyjnego jest decyzją uznaniową.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki (ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony) skutkuje tym, że organ administracyjny przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu jednej z dwóch wymienionych przesłanek umorzenia kary pieniężnej, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego, albowiem dopiero w takiej sytuacji działa w granicach uznania administracyjnego.
W związku z powyższym w tej sprawie organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż w ogóle nie działał w sferze tego uznania.
Uznanie administracyjne jest jedną z charakterystycznych i ważniejszych instytucji części ogólnej prawa publicznego. Nie ma definicji legalnej uznania administracyjnego. Zdefiniowania uznania administracyjnego podjęli się natomiast niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując uznanie administracyjne należy łączyć z przyznaniem organowi administracyjnemu możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresatowi normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, zwłaszcza aktu administracyjnego. Pozostawienie przez normę prawną organowi administracyjnemu wyboru konsekwencji prawnych zaistnienia określonego stanu faktycznego, objętego hipotezą tejże normy stanowi istotę uznania administracyjnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63).
Z kolei według J. Zimmermanna uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. Zdaniem tego autora nie ma uznania "w ogóle" - istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie stanowi w tym przypadku ustawodawca (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 116).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).