Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 497/20, oddalił skargę E. K.-J. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z 15 czerwca 2020 roku nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
E. K.-J. (prowadzącą działalność gospodarczą jako "P." E. K.-J.) 6 września 2019 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: "Wdrożenie do produkcji firmy P. innowacyjnego antypoślizgowego opakowania kartonowego, dedykowanego dla branży spożywczej", oznaczonego numerem wniosku o dofinansowanie: RPLD.02.03.01-10-0073/19 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 – 2020, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Poddziałania II.3.1: Innowacje w MŚP, Konkursu numer: RPLO.02.03.01-IP.02-10-055/19.
Pismem z 13 marca 2020 r. poinformowano wnioskodawczynię o pozytywnym wyniku oceny formalnej II stopnia, a pismem z 14 kwietnia 2020 r. - o zakończeniu oceny projektu, przy czym zgodnie z informacją projekt spełnił kryteria wyboru projektu i uzyskał wymaganą liczbę punktów, niemiej jednak z uwagi na fakt, że kwota przeznaczona na dofinansowanie w konkursie nie wystarczała na objęcie go dofinansowaniem, został umieszczony na liście rezerwowej.
Następnie - 30 kwietnia 2020 r. - wnioskodawczyni złożyła do Centrum Obsługi Przedsiębiorcy protest od wyniku oceny projektu, kwestionując wynik oceny kryterium merytorycznego.
W wyniku ponownej oceny zakwestionowanego kryterium, ekspert przyznał punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów. Kryterium nr 1: "Wpisywanie się w obszary gospodarcze w ramach nisz specjalizacyjnych" - Ekspert wskazał, że przedstawiona w proteście argumentacja wnioskodawcy jest zasadna i należało zatem zmienić punktację w tym kryterium na 2 pkt - projekt wpisuje się w co najmniej jeden obszar gospodarczy w ramach niszy specjalizacyjnej. Po przemnożeniu przez wagę, liczba punktów uzyskanych w ramach kryterium to 6 pkt".
Kryterium nr 2: "Oddziaływanie projektu na OSI" - Ekspert nie zgodził się ze stanowiskiem autora protestu, że projekt wpisuje się w strategiczny kierunek działań: "Wspieranie rozwoju sfery B+R na rzecz nowoczesnych technologii". Ponieważ projekt jest realizowany na terenie OSI (Łódzki Obszar Metropolitalny), lecz nie wpisuje się w strategiczne kierunki działań dla danego OSI, ekspert podtrzymał pierwotnie przyznaną punktację, tj. 1 pkt (po przemnożeniu przez wagę 1 pkt).
Kryterium nr 10 "Poziom innowacyjności projektu"- Ekspert uznał, że należało zmienić punktację w kryterium na 2 pkt – projekt zakłada wdrożenie innowacji nie stosowanej lub stosowanej w skali kraju na dłużej niż 3 lata. Po przemnożeniu liczba punktów uzyskanych w ramach kryterium to 6 pkt. Uwzględniając zatem przyznaną w wyniku procedury odwoławczej punktację, organ stwierdził, że projekt uzyskał 35 punktów (liczba punktów z uwzględnieniem nowej punktacji przyznanej w zakresie zakwestionowanego kryterium w trakcie procedury odwoławczej), co stanowi 76,09 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania. Organ wskazał jednak, że pomimo częściowego uznania argumentacji protestującej i podwyższenia w wyniku procedury odwoławczej punktacji w ramach zakwestionowanych w proteście kryteriów, projekt nie może zostać objęty dofinansowaniem, gdyż nie wystarcza na to kwota przeznaczona na dofinansowanie w konkursie. Z tego względu Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi 15 czerwca 2020 r. poinformowało E. K.-J. o nieuwzględnieniu protestu wniesionego od etapu oceny merytorycznej projektu
Oddalając skargę na powyższą informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi, sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie kwestią sporną jest punktacja za dwa kryteria merytoryczne (nr 2 i nr 10), a punktacja za pozostałe kryteria merytoryczne nie jest kwestionowana.
Odnosząc się do kryterium nr 2 "Oddziaływanie projektu na OSI" WSA wskazał, że z opinii obu ekspertów wynika, że projekt nie wspiera rozwoju sfery B+R na rzecz nowych technologii, gdyż realizacja projektu sprowadza się do zakupu urządzeń, materiałów i robót budowlanych dla stworzenia infrastruktury produkcyjnej pozwalającej uruchomić produkcję nowych opakowań do żywności. W projekcie chodzi w istocie o stworzenie linii technologicznej do produkcji opakowań antypoślizgowych i nie ma to związku ze sferą B+R. Cel projektu nie obejmuje samego procesu badawczego, a jedynie wdrożenie jego wyników. Planowany do wdrożenia produkt jest efektem wcześniej przeprowadzonych prac badawczo-rozwojowych (cel projektu dotyczy wdrożenia wyników tych prac), zaś stworzenie infrastruktury produkcyjnej (linii technologicznej do produkcji opakowań) nie będzie służyło dalszemu rozwijaniu badań.
Odnosząc się do kryterium nr 10 "Poziom innowacyjności projektu" WSA podniósł, że z obu opinii ekspertów wynika, że planowany do wdrożenia produkt jest stosowany w skali kraju nie dłużej niż 3 lata. Uzasadniało to przyznanie w ramach tego kryterium 2 punktów. Brak było natomiast podstaw do uznania, że produkt jest innowacją w skali świata, stosowaną nie dłużej niż 3 lata. W ocenie WSA nie można bowiem uznać, że produkt zgłoszony przez skarżącą we wniosku o dofinansowanie jest innowacją na skalę światową, bez porównania parametrów tego produktu z parametrami innych podobnych produktów, które już są na rynku. Porównanie takie mogłoby bowiem wykazać, że produkt skarżącej nie jest żadną innowacją światową, gdyż podobne produkty, a być może posiadające jeszcze lepsze parametry, funkcjonują już na rynku. W związku z czym WSA uznał, że trafna jest opinia eksperta dodatkowego, że dla uznania produktu skarżącej za innowację na skalę światową konieczne jest porównanie jego parametrów z parametrami podobnych produktów, które są już stosowane na rynku, a skarżąca takiego porównania nie przedstawiła.
W konkluzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że projektowi skarżącej przyznano prawidłową ilość punktów za kryterium merytoryczne nr 2 (1 pkt) i za kryterium nr 10 (2 pkt). Łączna ilość punktów przyznana projektowi wyniosła 35 punktów, co stanowi 76,09 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania. Projekt nie otrzymał liczby punktów określonej w § 19 ust. 9 Regulaminu konkursu i nie został objęty dofinansowaniem z uwagi na brak wystarczającej kwoty pieniężnej przeznaczonej do dofinansowanie w konkursie (znalazł się na trzecim miejscu listy rezerwowej). Zdaniem WSA ocena projektu przez instytucję pośredniczącą nie narusza prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. K.-J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- a) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało dokonaniem nieprawidłowej kontroli oceny projektu przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy, z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w swoim orzeczeniu nie dokonał analizy oceny ustaleń ekspertów i nie skontrolował w ten sposób rozstrzygnięcia, a w całości oparł uzasadnienie na treści opinii ekspertów dokonujących analizy projektu w zakresie kryterium 10, pomimo tego że wywiedzenie wniosku o innowacyjności jedynie na skalę kraju, z faktu prezentacji podobnej technologii na targach w 2018 r. w Warszawie, przy jednoczesnym sformułowaniu kryterium w taki sposób, że projekt zakłada wdrożenie innowacji niestosowanej lub stosowanej w skali świata nie dłużej niż 3 lata, nie wynika, że innowacyjność projektu nie spełnia kryterium innowacji na skalę światową, co stanowiło zaaprobowanie przez Sąd w wyroku dokonania oceny przez Komisję Oceny Projektu w sposób nierzetelny,
- b) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu wskazanych sposobów przeprowadzenia wyboru projektu do finansowania i oceny pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów jedynie do kryteriów wskazanych explicite w przepisie i pominięcie zasad wywodzonych z rzetelności, co doprowadziło do uznania, że poczynienie przez Komisję Oceny Projektu dowolnej oceny kryteriów oceny projektu, sprzecznej z ustawą i § 13 ust. 5 Regulaminu z pominięciem wartości dowodowej treści Opinii o Innowacyjności opracowanej przez Łódzką Radę Federacji Stowarzyszeń Naukowo - Technicznych NOT, jest dokonaniem prawidłowej oceny projektu,
- c) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie wyboru przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty pozwala na interpretację nieostrego pojęcia "wspieranie rozwoju sfery B+R na rzecz nowoczesnych technologii" obejmuje jedynie proces badawczo-rozwojowy do momentu wdrożenia prac badawczo-rozwojowych na rynek, podczas gdy "wdrożenie wyników prac B+R albo wdrożenie innowacyjnych produktów" określone jest bezpośrednio w treści wprowadzenia (preambuły) do Regulaminu konkursu, jako cel jego przeprowadzenia i planowanych efektów, co skutkowało uznaniem, że projekt nie wpisuje się w kierunek działania "Wspieranie rozwoju sfery B+R na rzecz nowoczesnych technologii.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 tego artykułu.
Należy zauważyć, że wobec niestwierdzenia wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że w sprawie może zachodzić nieważność postępowania. Z tego względu kontrola zaskarżonego wyroku przeprowadzona została w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu zarzutów podniesionych w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.
Przechodząc do oceny tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne i z tego względu skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlega oddaleniu.
W skardze kasacyjnej ograniczono się jedynie do podniesienia zarzutu naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), co ma istotne znaczenie dla oceny zakwestionowanego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.
Zarzut błędnej wykładni wymaga wykazania, że sąd wadliwie zinterpretował stosowany przepis prawa i w konsekwencji zawartą w nim normę prawną, a zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wymaga wykazania, że sąd popełnił błąd w subsumcji stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do w hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej w rozstrzyganej sprawie winien więc wskazać, na czym polegała dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędna wykładnia poszczególnych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie.
Co więcej, zarzuty przypisujące sądowi pierwszej instancji obie formy naruszenia prawa materialnego, winno się formułować w przypadku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, który nie nasuwa wątpliwości, bowiem ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane, czy też nie zostały skutecznie podważone.
Zarzut oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest zaś nieskuteczny, gdy w jego granicach strona kwestionuje ustalenia stanu faktycznego i dokonaną ocenę tych ustaleń. Jest bowiem oczywiste, że ustalenia faktyczne oraz ich ocena mogą być skutecznie zakwestionowane tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 824/13).
Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku, co oznacza, że ustalenia te są wiążące przy ocenie prawidłowości zastosowanej podstawy materialnoprawnej tego rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 818; dalej jako: ustawa o zasadach realizacji programów) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, prowadzące do dokonania nieprawidłowej kontroli oceny projektu. W tym kontekście trzeba zauważyć, że art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów zawiera ogólną normę, stanowiącą podstawę oddalenia skargi przez sąd, jeśli brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Przepis ten ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie, jako podstawa rozstrzygnięcia, jeśli sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organ. Zarzut naruszenia tego przepisu musi być więc powiązany z naruszeniem innych przepisów, a jak wynika to z treści skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, podniesiony zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów powiązano z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy i art. 3 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisu procesowego (art. 61 ust. 8 pkt 2 tej ustawy), w powiązaniu z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którym wybór projektów do dofinansowania ma odbywać się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a każdy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów.
Naruszenie tych przepisów autor skargi kasacyjnej wiąże z nieprawidłowym stanowiskiem WSA w Łodzi, który - aprobując ustalenia organu - "nie dokonał analizy oceny ustaleń ekspertów i nie skontrolował w ten sposób rozstrzygnięcia".
Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył ocen ekspertów, stwierdzając jedynie, że WSA nie dokonał ich analizy, a nadto pominął treść opinii opracowanej przez Łódzką Radę Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych NOT. Tymczasem sąd pierwszej instancji wprost stwierdził, że przedstawienie tej opinii (NOT) nie oznacza, że eksperci winni uznać ją za wiążącą i "powinni przyjąć stanowisko wyrażone w tej opinii", gdyż "pełni jedynie rolę pomocniczą i tak jak każdy inny dowód podlega weryfikacji przez ekspertów".
Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (pkt b i c petitum skargi kasacyjnej), na skutek ich błędnej wykładni. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w zakresie tych zarzutów strona skarżąca kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd pierwszej instancji oraz rzetelność postępowania prowadzonego przez organy, pomijając całkowicie zagadnienie wykładni tych przepisów. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zarzuty pominięcie "wartości dowodowej treści Opinii o Innowacyjności", jak też poczynienia przez Komisję Oceny Projektu "dowolnej oceny kryteriów oceny projektu" oraz uznanie, że projekt nie wpisuje się w kierunek działania "Wspieranie rozwoju sfery B+R na rzecz nowoczesnych technologii, nie odnoszą się w jakimkolwiek stopniu do kwestii wykładni art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., lecz do oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy, która zdaniem autora skargi kasacyjnej jest nieprawidłowa.
Jednakże zwalczanie ustaleń faktycznych i ich oceny - poczynionych przez sąd pierwszej instancji - nie może być skutecznie dokonane poprzez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć należy, że badanie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonane wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś w świetle stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy, a odbiegającego od niezakwestionowanych skutecznie ustaleń sądu (zob. wyrok NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2676/16 oraz przytoczone tam inne orzeczenia NSA).
W ustalonym stanie faktycznym sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko sądu pierwszej instancji, że jakkolwiek projekt (strony) jest realizowany na ternie OSI (Łódzkiego Obszaru Metropolitalnego), jednakże "nie wpisuje się w żaden strategiczny kierunek działań Łódzkiego Obszaru Metropolitalnego" wymieniony w Strategii Rozwoju Województwa Łódzkiego 2020. WSA wskazał, że projekt w szczególności nie wpisuje się w kierunek działań wskazany we wniosku o dofinasowanie – "Wspieranie rozwoju sfery B+R na rzecz nowoczesnej technologii". Sąd uznał, że realizacja projektu sprowadza się do zakupu urządzeń, materiałów i robót budowlanych dla stworzenia infrastruktury produkcyjnej pozwalającej uruchomić produkcję nowych opakowań do żywności, a więc dotyczy stworzenia linii technologicznej do produkcji opakowań antypoślizgowych i nie ma to związku ze sferą B+R.
Co więcej, cel projektu nie obejmuje samego procesu badawczego, a jedynie wdrożenie jego wyników, gdyż planowany do wdrożenia produkt jest efektem wcześniej przeprowadzonych prac badawczo-rozwojowych i stworzenie infrastruktury produkcyjnej (linii technologicznej do produkcji opakowań) nie będzie służyło dalszemu rozwijaniu badań. Wbrew więc tezie autor skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji odniósł się do ustaleń organu, uznając je za prawidłowe. Aprobując te ustalenia WSA zgodził się z argumentacją przyjętą przez organ, która znajdowała oparcie w opiniach ekspertów, co było uzasadnione w okolicznościach sprawy, bowiem w tym zakresie organ nie dysponował wiedzą specjalną. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie tych opinii, które – co istotne w sprawie – wprost wskazały, że w samym wniosku, w sposób jasny określono jaki jest cel projektu, a mianowicie wdrożenie własnych wyników prac badawczo-rozwojowych.
Słusznie więc przyjął sąd pierwszej instancji, że skoro wydatki w ramach projektu mają na celu stworzenie linii technologicznej do produkcji opakowań antypoślizgowych, nie mają tym samym służyć prowadzeniu prac badawczo-rozwojowych. Sam fakt, że autor skargi kasacyjnej oceny tej nie podziela, nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu kasacyjnego, o ile na poparcie stanowiska kwestionującego tę ocenę nie zostały przedstawione rzeczowe argumenty, stosownie uzasadniające taki zarzut. Tymczasem skarga kasacyjna odwołuje się w tym zakresie do pominięcia przez WSA możliwość korzystnej dla skarżącej wykładni tego kryterium, co nie mogło podważyć oceny wyrażonej przez sąd.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).