Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 125/20 po rozpoznaniu skargi [A.] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany funduszu operacyjnego w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; w pkt 2. zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego [A.] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji 2017/891 z 13 marca 2017 r. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ terminu prawa materialnego przewidzianego w tym przepisie nie powoduje niemożności wydania przez organ decyzji w sprawie zmiany programu operacyjnego, a jedynie powoduje po stronie organu konieczność odroczenia realizacji programu operacyjnego o rok, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że upływ terminu materialnego do wydania decyzji o jakim mowa w art. 34 ust. 2 powoduje utratę kompetencji organu do wydania decyzji w tej sprawie i w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmiany programu operacyjnego w danym roku jego realizacji.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie o ile NSA uzna, że zostały spełnione przesłanki z art. 188 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
[A.] Sp. z o.o. w W. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego Naczelny Sad Administracyjny uznał ten zarzut za nieusprawiedliwiony.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach - gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W drodze zarzutu naruszenia ww. przepisu można zatem kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok spełnia wymagania przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przyjął, że termin określony w art. 34 ust 2 rozporządzenia delegowanego ma charakter materialnoprawny, tyle tylko, że jego upływ powoduje odroczenie realizacji programu, gdyż nie następuje w takim przypadku wygaśnięcie prawa do merytorycznego rozpoznania wniosku. Sąd I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Natomiast to jaka była "jakość merytoryczna" tego stanowiska pozostaje poza zasięgiem kontroli sprawowanej przez pryzmat art. 144 § 4 p.p.s.a. Również to, że autor skargi kasacyjnej zdecydowanie nie podziela stanowiska zajętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczącego wykładni art. 34 ust 2 rozporządzenia delegowanego w żadnej mierze nie może świadczyć o naruszeniu art. 144 § 4 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej jej autor z jednej strony wskazuje na błędy uzasadnienia związane z odwoływaniem się do przepisów niemających zastosowanie. Z drugiej jednak strony autor skargi kasacyjnej odkodował intencje Sądu I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym Naczelny Sad Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego w tej sprawie, a konkretnie art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie mogą zezwolić na zmiany w programach operacyjnych w trakcie roku, na określonych przez nie warunkach. Decyzje dotyczące tych zmian, podejmuje się do dnia 20 stycznia roku następującego po roku, w którym zwrócono się o zmiany.
W kwestii odróżnienia terminów materialnoprawnych oraz procesowych w nauce wskazuje się, że na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, w świetle których, jeżeli skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej, jest terminem prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1994, nr 3, s. 80).
Dokonując analizy art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że adresatem uregulowanego w ty przepisie terminu jest organ administracyjny, a nie strona postępowania administracyjnego. Przepis ten nie reguluje zatem wygaśnięcia prawa podmiotowego. Nie reguluje również niemożności jego realizacji, gdyż taki skutek prawny nie wynika wprost z tego przepisu. Skutek w postaci niemożności realizacji prawa podmiotowego, wiążący się z niemożliwością wydania decyzji administracyjnej, nie został bowiem wyrażony przez ustawę w tej regulacji. W przypadku zaś braku takiego wyraźnego uregulowania nie sposób domniemywać w art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 skutku niemożliwości realizacji prawa jednostki.
W dalszej kolejności można dojść do wniosku, że przepis ten zakreśla granice czasowe dla dokonania określonej czynności procesowej. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny, a zakreślenie granic czasowych nastąpiło poprzez wskazanie konkretnego dnia, a mianowicie 20 stycznia, jako terminu, w którym powinna być podjęta (wydana) decyzja dotycząca zmiany w programach operacyjnych w trakcie roku, na określonych warunkach. Przepis ten wyznacza organowi administracyjnemu termin do zakończenia postępowania administracyjnego, co przemawia za jego procesowym charakterem.
Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem, że upływ terminu uregulowanego w art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 powoduje utratę przysługującej organowi administracyjnemu kompetencji w sprawie i w konsekwencji uniemożliwia orzekanie w sprawie. W zasadzie nie podlega dyskusji, że kompetencje organów administracyjnych regulowane powinny być aktami nie niższej rangi niż ustawa, a ponadto powinny być uregulowane w sposób precyzyjny. Z pewnością zaś kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać. Wydaje się, że zasada powyższa działa również "w drugą stronę", co oznacza, że nie można domniemywać utraty kompetencji organu administracyjnego. Stanowisko zaprezentowane w tej sprawie przez organy administracyjne w istocie sprowadza się do przyjęcia domniemania utraty kompetencji przez organ administracyjny.
Powyższe stanowisko potwierdza motyw 19 w preambule rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, zgodnie z którym należy ustanowić procedury w zakresie prezentacji i zatwierdzania programów operacyjnych, w tym terminów, tak aby właściwe organy mogły dokonać odpowiedniej oceny informacji oraz aby środki i działania mogły być włączane do programów lub z nich wykluczane. Ponieważ zarządzanie programami odbywa się w cyklu rocznym, należy przewidzieć, by programy niezatwierdzone przed upływem danego terminu były odraczane o rok. Prawodawca unijny w regulacji tej odniósł się do aspektu proceduralnego, a nie materialnoprawnego, terminów w których organy administracyjne mogą dokonywać zatwierdzania programów operacyjnych.
Ze względu na to, że prawodawca nie zdecydował się na zastosowanie określonych skutków w odniesieniu do naruszenia przez organ administracyjny terminu przewidzianego w art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji 2017/891 pozostaje przyjąć, że jest to termin procesowy zwykły, czyli instrukcyjny.
W związku z powyższym w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ administracyjny na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracyjny uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną, a w szczególności to, że upływ terminu (20 stycznia) nie powoduje utraty prawa strony do merytorycznego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tym przypadku zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.