Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3100/16, w sprawie ze skargi Grupy Producentów [A] Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] października 2011 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego wpłynął wniosek skarżącej spółki o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.
W decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego stwierdził spełnienie przez stronę warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. nr 5 poz.
- 27) i dokonał wstępnego uznania spółki oraz zatwierdził realizowany w latach 2011-2015 plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Prezes ARR stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Marszałek Województwa Mazowieckiego, wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy, powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy członkowie ubiegającej się o uznanie grupy producentów owoców i warzyw są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku.
Zdaniem organu odwoławczego w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające weryfikację któregokolwiek z kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń.
Organ odwoławczy zauważył, że w protokole z kontroli przeprowadzonej u strony w dniu [...] listopada 2011 r., brak informacji na temat kontroli przeprowadzonej na miejscu u jej poszczególnych członków celem weryfikacji, czy podmiot aplikujący o wstępne uznanie spełniał warunki określone w § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., tj. czy członkowie tego podmiotu byli w dniu złożenia wniosku strony producentami wytwarzającymi przynajmniej jeden z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które strona wnioskowała o wstępne uznanie. Z akt sprawy zdaniem organu odwoławczego wynika, że Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2008 r., nr 11, poz. 70, z późn. zm.) potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach.
W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane.
Zdaniem organu odwoławczego, Marszałek Województwa Mazowieckiego nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełniania warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez spółkę zgodnie z przepisami UE i krajowymi. Zdaniem Ministra, należało rozważyć spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.).
W ocenie organu odwoławczego, nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a.
Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszalka Województwa Mazowieckiego przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. W ocenie Ministra Prezes ARR niejako "wyręczył" dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.
Zdaniem Ministra, organ I instancji powinien po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868) w brzmieniu obowiązującym w czerwcu 2011 r., oraz § 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., jak również w zakresie przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868) i unijnych (art. 111 rozporządzenia 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych.
Jednocześnie ponownej analizie należy poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58), w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 r., do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Sąd I instancji wskazał, że ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie ustalenia tych okoliczności, jak i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Ponadto, organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, iż decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wstępnego uznania spółki Grupa Producentów [A] Sp. z o.o. za grupę producentów owoców i warzyw została wydana z rażącym naruszeniem prawa – naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej za bezzasadne, de facto przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego. W efekcie rozstrzygnął sprawę merytorycznie, nie będąc do tego uprawnionym treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który zawiera pełen katalog kompetencji organu odwoławczego.
Dalej Sąd wskazał, że organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. Nałożenie na organ odwoławczy obowiązku wskazania, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę jest istotnym ograniczeniem dopuszczalności wydania tego rodzaju decyzji.
W ocenie Sądu I instancji, wyrażenie przez Ministra poglądu prawnego w przedmiocie prawa materialnego w sposób oczywisty wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i stanowi jego naruszenie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Sąd oceny istnienia przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji niedokonanie ustalenia, czy zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy rzeczą Sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasatoryjnym jest analiza tych przesłanek;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii istnienia przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy rzeczą Sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasatoryjnym jest analiza tych przesłanek – co uniemożliwia ocenę i kontrolę zaskarżonego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie przez WSA kontroli zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt i w konsekwencji nieoddalenie skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami postępowania;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy organ II instancji co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażane w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem organu, podniesione wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień, treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra, która odpowiada prawu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej w jej granicach. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, nie wystąpiły.
Przystępując do oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z [...] czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka z [...] listopada 2011 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.). Tak więc przedmiotem kontroli WSA nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, WSA badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
WSA uznał, że Minister – jako organ odwoławczy – podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej spółki za bezzasadne, faktycznie przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a., z czym nie zgadza się wnoszący skargę kasacyjną organ.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest poczynienie uwag natury ogólnej.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. czyni to organ I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 K.p.a., System Informacji Prawnej LEX).
Z powyższego wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi on bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji.
Po drugie zaś, przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe uwagi, wskazać należy, że z treści kontrolowanej przez WSA decyzji wynika, że organ odwoławczy przesądził faktycznie treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w dwu aspektach.
Po pierwsze, Minister stwierdził, że wydanie przez Marszałka decyzji z [...] listopada 2011 r. o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868), jak również § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5 poz. 27), a także wiąże się z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym określonych w art. 7 i 77 k.p.a. Z powyższego bez wątpienia wynika, że w ocenie Ministra decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Po drugie, Minister przesądził także kwestię art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzając brak podstaw do jego zastosowania z uwagi na brak wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, na co wskazywał Prezes ARR w swojej decyzji. To właśnie z tego powodu została bowiem uchylona przez Ministra decyzja Prezesa ARR i przekazana do ponownego rozpoznania, co potwierdza chociażby cytat "Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji (tu: Prezesa ARR) o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego" (str. 12 decyzji). Fragment ten wskazuje w sposób wyraźny, jaką decyzję w tej sprawie chciałby wydać Minister, a mimo to uchylił on zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Fragment ten pozwala również wnioskować, że organ odwoławczy nie stwierdził istnienia innych okoliczności, które mogłyby powodować nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji.
W tej sytuacji sposób działania organu odwoławczego nosi cechy pozorności w zakresie konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy w istocie przesądził. Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (zob. wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3, s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi I instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030).
W świetle powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, i art. 15 k.p.a. ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Zarzut ten, eksponujący możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie istniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. W takim wypadku, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Tymczasem, ze względów wcześniej omówionych, Minister istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, Minister w istocie, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasatoryjnej i formułując wskazania, Minister nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc, w konsekwencji kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. ujęty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ podnosi, że WSA nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii istnienia przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., co pozbawiło organ możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 141 § 4 p.p.a.a, tj. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zawiera także wskazania co do dalszego postępowania.
Mając na uwadze treść wskazanego przepisu, podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie, nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się brakami, ponieważ Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia, stwierdzając, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny, naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Zarzut naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie organ powiązał z art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że skoro WSA prawidłowo uznał, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. nie istnieją podstawy do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, to tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a Natomiast stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej w żaden sposób go nie uzasadnił, wobec czego, w świetle art. art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości się do niego odnieść. Z tego samego powodu za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł jak sentencji.