Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 524/23 po rozpoznaniu skargi J. H. na informację Ministra Edukacji i Nauki o rozstrzygnięciu w sprawie dofinansowania w ramach programu "Innowacje w Oświacie" w pkt 1. odrzucił skargę; w pkt 2. zwrócił J. H. kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
J. H. (dalej: skarżąca, strona), pismem z 1 lutego 2023 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji i Nauki informację o statusie programu "Inwestycje w Oświacie".
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że powyższa informacja stanowi rozstrzygnięcie w ramach ww. programu, a zatem jako przejaw władczego działania organu administracji publicznej podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia; zobowiązanie organu do ponownego rozstrzygnięcia programu "Inwestycje w Oświacie", w tym uwzględnienie skarżącej przy wyborze beneficjentów, z którymi zostanie zawarta umowa dotacyjna, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
Sąd I instancji na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę odrzucił z innych przyczyn - aniżeli wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a, ponieważ wniesienie skargi na zaskarżoną informację uznał za niedopuszczalne.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi skarżąca uczyniła zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji i Nauki informację o statusie programu "Inwestycje w Oświatę", z której wynika m.in., że: "Program został zakończony"; "Informacje o rozstrzygnięciach znajdują się w następujących komunikatach" (w przypadku tej informacji wskazano linki do komunikatów); "wnioskodawcy wymienieni w powyższych komunikatach, którym przyznano datację będą sukcesywnie zapraszani do podpisania stosownych umów. Pozostali wnioskodawcy, po zakończeniu procesu podpisywania umów, zostaną poinformowani o odmowie przyznania dotacji celowej".
Jak wynika z akt sprawy program "Inwestycje w Oświacie" jest realizowany w oparciu o art. 75 a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie przyznania, przekazania i rozliczenia dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji w brzmieniu obowiązującym przed 16 maja 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1540 ze zm.), w którego treści określono zasady przyznawania dotacji celowej.
Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając treść § 10 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia rolą Ministra było przekazanie stronie informacji o odmowie poznania dotacji. Z akt sprawy, w tym oświadczenia skarżącej zawartego w treści skargi (v. zarzut lit. a) jednoznacznie wynika, że na dzień wniesienia skargi skarżąca takowej informacji nie uzyskała a zatem nie można stwierdzić, że w przypadku strony doszło do wydania aktu o charakterze indywidualnym rozstrzygającym o wniosku strony, który ewentualnie mógłby zostać poddany kontroli sądów administracyjnych. Aktem, czy jak wskazuje strona "rozstrzygnięciem" takim, z całą pewnością nie jest zamieszczona na stronie Ministerstwa Edukacji i Nauki informacja o statusie programu "Inwestycje w Oświatę" zawierająca odesłania/linki do wykazu podmiotów zakwalifikowanych do podpisania umów.
Sąd nadmienia, że na obecnym etapie postępowania kwestia ewentualnej dopuszczalności skargi na indywidualną informację o odmowie przyznania dotacji sporządzoną, zgodnie z dyspozycją § 10 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed 16 maja 2023 r. - pozostaje poza zakresem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcia wniosła J. H. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonemu w całości postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż rozstrzygnięcie programu "Inwestycje w Oświacie" w formie informacji o jego statusie zamieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji i Nauki nie ma charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia o wniosku strony, a co za tym idzie nie podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy w/w informacja stanowiła jedyne rozstrzygnięcie w ramach w/w programu, które w sposób konkretny wymieniało beneficjentów, którzy otrzymali dofinansowanie z jednoczesnym wskazaniem, iż pozostałym wnioskodawcom odmówiono przyznania dotacji, co stanowiło indywidualne rozstrzygnięcie o wniosku skarżącej.
- - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku uznania, iż skarga ta została wniesiona na nieistniejący akt lub czynność z powodu braku przedmiotu zaskarżenia i uczyniło skargę niedopuszczalną, podczas gdy substratem zaskarżenia w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie programu "Inwestycje w Oświacie" skierowane do podmiotów biorących w nim udział, które zostało opublikowane przez MEiN w formie informacji zamieszczonej na stronie internetowej MEiN, a co za tym idzie brak było podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie jako niedopuszczalnej.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. pism Ministerstwa Edukacji i Nauki z [...] lutego 2023 r., znak: [...] oraz z [...] kwietnia 2023 r., znak: [...] na fakt, iż informacje o statusie programu "Inwestycje w Oświacie" zawierające listę podmiotów, którym przyznano dotacje, opublikowane no stronie internetowej MEiN stanowiły jedyne, indywidualne rozstrzygnięcie w/w programu, w tym o wniosku skarżącej, o czym świadczy również fakt, iż wyłącznie na ich podstawie zostały podpisane umowy z podmiotami, które otrzymały dofinansowanie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie organu, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że "nie można stwierdzić, że w przypadku strony doszło do wydania aktu o charakterze indywidualnym rozstrzygającym o wniosku strony, który ewentualnie mógłby zostać poddany kontroli sądów administracyjnych. Aktem, czy jak wskazuje strona "rozstrzygnięciem" takim, z całą pewnością nie jest zamieszczona na stronie Ministerstwa Edukacji i Nauki informacja o statusie programu zawierająca odesłania/linki do wykazu podmiotów zakwalifikowanych do podpisania umów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 p.p.s.a. zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej.
Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 62-63).
Z ugruntowanego stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).
Opowiadając się za interpretacją prowadzącą do poszerzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych, w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., podkreślić należy, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, ażeby podlegały kognicji tych sądów, muszą dotyczyć przede wszystkim uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to kluczowa, jakże ogólna, przesłanka kontroli tych zachowań przez sąd administracyjny. Zwrot "dotyczyć" oznacza odnosić się do czegoś, mieć związek z czymś. Tym samym zachowania te powinny odnosić się, a zatem oddziaływać na uprawnienia lub obowiązki innych podmiotów. Poprzez takie oddziaływanie mogą wywierać w sferze uprawnień lub obowiązków najróżniejsze skutki (w tym także związane z ich przyznaniem, uznaniem lub stwierdzeniem). Mogą to być zarówno skutki przewidziane, jak też nieprzewidziane prawem; co więcej, mogą to być skutki sprzeczne z prawem. W szczególności zachowania te mogą ograniczać, naruszać, modyfikować, konkretyzować, potwierdzać, oceniać uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa.
Wynikanie uprawnień lub obowiązków z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa. Ustawodawca nie zawęża bowiem zakresu pojęcia aktów i czynności tylko do takich, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa. W konsekwencji kontroli sądów administracyjnych poddano także akty i czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących.
Nie można jednak tracić z pola widzenia, iż może to prowadzić do sytuacji upowszechnienia przedwczesnej sądowej kontroli administracji związanej z wyjątkowym nadmiarem środków ochrony sądowej.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca w celu uzyskania dotacji celowej [...] października 2022 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie dotacji na dofinansowanie inwestycji związanej z zakupem nieruchomości niezbędnych dla rozwoju przedszkoli, szkół lub placówek, na podstawie art. 75a pkt 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Informację o pierwszej grupie beneficjentów przedmiotowego programu, Ministerstwo Edukacji i Nauki zamieściło w dniu 19 października 2022 r. na stronie internetowej BIP MEiN, a następnie w dniach 8 i 10 listopada 2022 r., opublikowano drugą i trzecią grupę beneficjentów programu. Z uwagi na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych w programie na dotacje celowe na stronie BIP MEiN została zamieszczona informacja o jego zakończeniu. Skarżąca nie została uwzględniona w opublikowanej informacji, jak również nie została poinformowana o odmowie przyznania dotacji celowej.
W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu zaskarżono do Sądu zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji i Nauki informację o statusie programu "Inwestycje w Oświacie". Z informacji tej wynika, że "Program został zakończony"; "Informacje o rozstrzygnięciach znajdują się w następujących komunikatach" (w przypadku tej informacji wskazano linki do komunikatów); "wnioskodawcy wymienieni w powyższych komunikatach, którym przyznano datację będą sukcesywnie zapraszani do podpisania stosownych umów. Pozostali wnioskodawcy, po zakończeniu procesu podpisywania umów, zostaną poinformowani o odmowie przyznania dotacji celowej".
Należy wskazać, że program "Inwestycje w Oświacie" jest realizowany w oparciu o art. 75 a pkt 2 i 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie przyznania, przekazania i rozliczenia dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji w brzmieniu obowiązującym przed 16 maja 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1540 ze zm.) w którego treści określono kryteria i tryb przyznawania, przekazywania oraz rozliczania dotacji celowej.
Zgodnie z art. 75 a pkt 2 ustawy Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w celu realizacji zadań publicznych w zakresie oświaty i wychowania może udzielić dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji związanych z zakupem nieruchomości oraz budową lub dostosowaniem obiektów, niezbędnych dla rozwoju przedszkoli, szkół lub placówek.
Zgodnie z § 10 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 maja 2023 r. Minister informuje wnioskodawcę o przyznaniu albo odmowie przyznania dotacji celowej niezwłocznie po rozpatrzeniu wniosku za pomocą środków komunikacji elektronicznej - w przypadku wniosku o przyznanie dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, o której mowa w art. 75a pkt 2 i 3 ustawy, lub remontu. Z ust. 2 tego paragrafu wynika, że Minister przekazuje dotację celową na realizację inwestycji lub remontu na podstawie umowy, o której mowa w art. 150 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.). Wzór umowy dotacyjnej minister zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej lub przekazuje wnioskodawcy za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W ust. 3 wskazano, że w terminie 60 dni od dnia otrzymania informacji o przyznaniu dotacji celowej na realizację odpowiednio inwestycji lub remontu podmiot, któremu przyznano dotację celową, składa podpisaną umowę dotacyjną:1) w przypadku postaci elektronicznej -opatrzoną kwalifikowanym podpisem elektronicznym za pośrednictwem ePUAP;2) w przypadku postaci papierowej - w urzędzie obsługującym ministra, w trzech egzemplarzach.
Biorąc pod uwagę powyższe przepisy prawa należy zaznaczyć, że przedmiotowy program nie stanowił konkursu ofert zakończonego jednym, ogólnym aktem rozstrzygającym, wskazującym podmioty, którym przyznano lub odmówiono przyznania dotacji. Złożenie każdego wniosku o udzielenie dotacji na finansowanie lub dofinansowanie w ramach programu wszczynało odrębne postępowanie dotyczące jego rozpatrzenia oraz skutkowało indywidualnym aktem przyznania bądź odmowy przyznania dotacji celowej.
Wobec powyższego, nie można w przypadku programu mówić o jednym rozstrzygnięciu dotyczącym wszystkich złożonych wniosków. Jeżeli więc informacja o odmowie przyznania dotacji na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie została przesłana skarżącej, należy uznać, że organ nie dokonał jeszcze indywidualnego rozstrzygnięcia wobec tego konkretnego adresata. Wobec powyższego na tym etapie postępowania kontrola sądowa zaskarżonego działania Ministra byłaby przedwczesna.
Rozwiązanie to nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w interesie skarżącego lepiej jest odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który – w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki – będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną, czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (zob. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, "Państwo i Prawo" 2002, z. 12, poz. 40, s. 33-34).
Powyższe oznacza, że skarga do sądu administracyjnego jest na tym etapie postępowania niedopuszczalna, ponieważ jak wskazano - w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ogranicza się prawo zaskarżenia aktów lub czynności jeżeli zostały dokonane w ramach określonych procedur. W przedmiotowej sprawie pierwszeństwo w kontroli legalności rozstrzygnięć ma procedura, która została opisana w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie przyznania, przekazania i rozliczenia dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji. Zatem jak wynika z § 10 rozporządzenia Minister powinien poinformować wnioskodawcę o przyznaniu albo odmowie przyznania dotacji celowej. Dopiero działanie to, bądź zaniechanie takiego działania przez organ będzie stanowiło indywidualny akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 odrzucił skargę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).