Uzasadnienie
(...), (....), (...) i (...) (dalej: Skarżący lub Organ prowadzący) zaskarżyli skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 28 lipca 2021 r. sygn. akt I SAB/Sz 7/21 oddalający skargę w na bezczynność Zarządu Powiatu Szczecineckiego w przedmiocie ustalenia i udzielenia dotacji.
Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
(...), (....), (...), (...) jako organ prowadzący Prywatną Szkołę (...) w (...) zwrócili się wnioskiem z (...) r. do Zarządu Powiatu Szczecineckiego (dalej: Zarząd Powiatu) o ustalenia i udzielenia dotacji. Dotacja miała być przyznana na słuchaczy kształcących się w szkole na kierunku opiekunka dziecięca w formie zaocznej za okres od września do grudnia 2020 r. Pismem z (.. r. skierowali "ponaglenie" na podstawie art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa). W uzasadnieniu pisma odwołali się do brzmienia art. 26 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm., dalej: "ufzo") i podkreślili, że do chwili złożenia pisma dotacja nie została przekazana, pomimo że zostały spełnione do tego wszystkie warunki formalnoprawne.
Zarząd Powiatu 25 lutego 2021 r podjął uchwałę nr 45/2021 odmawiającą udzielenia dotacji. W uzasadnieniu aktu podano, że w złożonym wniosku o udzielenie dotacji na rok 2020 wskazano planowaną liczbę słuchaczy w zawodzie opiekunka dziecięca, natomiast nie podano danych o słuchaczach kształcących się w zawodzie opiekunka dziecięca do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2019 r., w konsekwencji powiat w 2020 r. nie otrzymał subwencji oświatowej na słuchaczy szkół dla dorosłych kształcących się w zawodzie opiekunka dziecięca.
Skarżący w skardze na bezczynność Zarządu Powiatu zarzucili naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 3 ufzo, poprzez brak ustalenia i wypłaty kwoty dotacji na słuchaczy kształcących się w szkole na kierunku opiekunka dziecięca w formie zaocznej za okres od września do grudnia 2020 r. pomimo spełnienia przez szkołę wszystkich warunków do jej uzyskania. Skarżący wskazali także, że we wniosku zawarte zostały wszystkie informacje wymagane zgodnie z art. 26 ust. 2 ufzo, i art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ufzo. Tym samym zostały spełnione wszystkie warunki formalnoprawne do przyznania dotacji.
Skarżący wyjaśnili, że nie mogli przekazać danych do systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września roku bazowego (w tym wypadku 2019 r.) zgodnie z art. 2 pkt 25 ufzo), szkoła bowiem nie prowadziła nauczania na kierunku opiekunka dziecięca na ten dzień. Informacja została przekazana dopiero w 2020 r., ponieważ wcześniejsze dane pochodziły z roku szkolnego 2013/2014 (zgodnie z wydrukami z systemu informacji oświatowej).
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie popadł w bezczynność, gdyż podjął uchwałę nr 10/2020 z dnia 16 stycznia 2020 r. określającą stawki dotacji na rok 2020 na inne kierunki niż opiekunka dziecięca. Nieuwzględnienie w ww. uchwałach Zarządu Powiatu stawek dotacji dla kształcenia na kierunku opiekunka dziecięca przesądzało o tym, że dotacja nie została szkole przyznana. Tym samym, organ prowadzący szkołę znał tę okoliczność już rok przed podjęciem uchwały nr 45/2021 z dnia 25 lutego 2021 r. Zarząd Powiatu nie podzielił również twierdzenia Skarżących, że w sprawie ma zastosowanie art. 33 ust. 3 ufzo, a tym samym doszło do wyłączenia stosowania art. 33 ust. 1 pkt 2 ufzo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa). WSA stwierdził, że Skarżący nie zgadzają się z pominięciem ich przy ustalaniu i podziale dotacji za okres od września do grudnia 2020 r. na kształcenie słuchaczy w szkole Skarżącej na kierunku opiekunka dziecięca w formie zaocznej. Pierwszą informację o nieotrzymaniu przez szkołę dotacji Skarżący powzięli w momencie, gdy Zarząd Powiatu ustalał wysokość dotacji na poszczególne typy i rodzaje szkół, tj. w momencie podjęcia uchwały nr 10/2020 z dnia 16 stycznia 2020 r. Po raz drugi taka informacja wynikała z brzmienia uchwały nr 59/2020 z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie aktualizacji kwoty dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych w roku 2020. W obu tych uchwałach nie wskazano dotacji na kształcenie słuchaczy na kierunku opiekunka dziecięca.
Następnie, po wniesieniu przez stronę skarżącą ponaglenia z dnia 28 stycznia 2021 r., w którym wskazano, że za wrzesień 2020 r. dotacja powinna być przyznana na 20 słuchaczy, za październik 2020 r. na 21 słuchaczy, za listopad 2020 r. na 23 słuchaczy, a za grudzień 2020 r. na 21 słuchaczy, w uchwale z dnia 25 lutego 2021 r. nr 45/2021 Zarząd Powiatu odmówił skarżącej udzielenia wnioskowanej dotacji.
W ocenie WSA okoliczności faktyczne sprawy dowodzą, że chociaż Skarżąca zarzuca w skardze organowi bezczynność w ustaleniu i przyznaniu dotacji, to jednak przeprowadzona analiza akt sprawy wskazuje, że Skarżący kwestionują nie bezczynność organu, lecz akty tego organu, które przybrały formę uchwał - wydanych na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) oraz przepisów ufzo - gdyż z tych dwóch pierwszych aktów wynikało - pośrednio, zaś z trzeciego aktu - wprost, że Skarżącym nie będą przysługiwały wnioskowane dotacje w okresie obejmującym wrzesień 2020 r. - grudzień 2020 r. W takiej sytuacji, tj. gdy organ wydał akty objęte hipotezą przepisu art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ppsa, czyli akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5), co dotyczy dwóch pierwszych ww. uchwał oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), co dotyczy trzeciej z uchwał, indywidualnie skierowanej do Skarżących - to Skarżącym przysługiwały skargi sądowoadministracyjne na te ww. akty, z których to środków zaskarżenia Skarżący nie skorzystała.
Zatem Skarżącym przysługiwała inna procedura niż ta, z której skorzystali, gdyż właściwą procedurą były skargi sądowoadministracyjne na ww. akty (uchwały), a nie skarga na bezczynność organu. Sąd I instancji wskazał na odmienności proceduralne pomiędzy skargą na bezczynność w trybie art. 53 § 2b ppsa, a skargą na akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ppsa. WSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a pppsa.
Zatem kontrolując, czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu, sąd analizuje przede wszystkim chronologię czynności podjętych przez organ lub ich brak. Natomiast, w sprawie skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ppsa, sąd kontroluje merytoryczną zasadność wydania zaskarżonego aktu i jego poprawność pod względem formalnym. Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że Organ wydawał w sprawie Skarżących trzykrotnie opisane wyżej akty, dwa pierwsze jako akty prawa miejscowego oraz ostatni akt indywidualny, wszystkie w formie uchwał. W obu pierwszych uchwałach nie wskazano dotacji na kształcenie słuchaczy na kierunku opiekunka dziecięca. Natomiast, w trzeciej uchwale, wydanej po wniesieniu przez stronę Skarżących ponaglenia z dnia (...) r., Organ wprost odmówił szkole Skarżących udzielenia wnioskowanej dotacji.
Zatem nie można zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności w sprawie ustalenia i przyznania szkole dotacji na kształcenie w zawodzie opiekunka dziecięca w formie zaocznej na okres od września do grudnia 2020 r., skoro trzykrotnie zajmował stanowisko w ww. kwestii. W tej sytuacji Sąd i instancji uznał, że argumenty Skarżących podniesione w skardze dotyczą merytorycznej zasadności co do nieustalenia i nieprzyznania przez organ szkole Skarżących ww. dotacji, nie podlegały ocenie w sprawie, której przedmiotem była bezczynność organu. Zasadność wskazanych zarzutów może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie obejmującej skargę na jeden z ww. aktów organu. Skarga na taki akt może zostać wniesiona w każdym czasie. Sąd I instancji nie stwierdził bezczynności organu w sprawie i dlatego skargę oddalił.
Wyrok ten został zaskarżony w całości przez (...), (...), (...) i (...). Skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 149 § 1 pkt. 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 ppsa poprzez uznanie, że organ nie dopuścił się bezczynności, gdyż podjął trzy uchwały odnoszące się do spornej kwestii, podczas gdy dwie pierwsze uchwały nr 10/2020 i 59/2020 w ogóle nie przewidywały dotacji na nauczanie na kierunku opiekunka dziecięca, zaś uchwałą nr 45/2021 podjętą już po wniesieniu ponaglenia, odmówiono udzielenia dotacji, co powinno prowadzić do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności w tym zakresie, a co z kolei powinno skutkować uwzględnieniem skargi.
Podnosząc te zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Uzasadniając skargę kasacyjną Skarżący wskazali, że dwie pierwsze uchwały powołane przez Sąd, tj. nr 10/2020 i 59/2020 w ogóle nie regulowały kwestii dotacji na kierunku opiekunka dziecięca. W tym wypadku nie istnieje nawet przedmiot zaskarżenia. W ocenie Skarżących, skarżyć można treść zawartą w uchwale, nie zaś treść która nie istnieje, a która powinna się w ocenie Skarżących tam znaleźć. Natomiast uchwała 45/2021 nie zawierała pozytywnego rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić przedmiotem zaskarżenia.
Zarządu Powiatu Szczecineckiego nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek do stwierdzenia nieważności w sprawie nie zaistniała.
Skarżący kasacyjnie jako naruszone przepisy postępowania wskazuje art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wynika, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, a więc takich jak m.in. przedmiotowe w sprawie przyznanie lub odmowa wypłaty dotacji oświatowej może być przedmiotem kontroli sądowej. Taka kontrola została w sprawie przez Sąd I instancji dokonana.
Sąd ten uznając, że bezczynność nie miała miejsca, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że choć Skarżący podnosili argumentację wskazującą na kwestionowanie merytorycznego stanowiska Organu co do odmowy przyznania dotacji, to nie objęli skargą samej czynności, lecz bezczynność organu. Uznali przy tym, że bezczynność polegała na tym, że mimo wniosku dotacji nie otrzymali.
Sąd I instancji nie orzekał merytorycznie w sprawie, to jest nie oceniał, czy Skarżący zasadnie nie otrzymali dotacji, czy też odmowa ta była uzasadniona. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd I instancji mógł rozstrzygać tylko w granicach sprawy, a granice te wyznaczyli Skarżący składając skargę na bezczynność w sprawie przyznania dotacji. Nie mógł więc Sąd I instancji oceniać zasadności, zgodności z prawem uchwały Zarządu Powiatu Szczecineckiego nr 45/2021 z dnia 25 lutego 2021 r., która jednoznacznie odmawiała przyznania Skarżącym przedmiotowej dotacji oświatowej na kształcenie na kierunku opiekunka dziecięca.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że uchwała ta rozstrzygała o odmowie przyznania dotacji, co było jednoznacznym załatwieniem sprawy z wniosku o przyznanie tej dotacji. Brak możliwości przyznania przedmiotowej sprawy wynikał z aktów prawa miejscowego – uchwały Zarządu Powiatu 10/2020 z dnia 16 stycznia 2020 r. określającej stawki dotacji na rok 2020 na inne kierunki niż opiekunka dziecięca, którego to aktu Skarżący nie skarżyli. Zatem wydanie na skutek ponaglenia Skarżących uchwały nr 45/2021 z 25 lutego 2021 r. skierowanej wprost do Skarżących i odmawiających im dotacji było jednoznacznym załatwieniem ich wniosku, a więc załatwieniem sprawy. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że do bezczynności nie doszło i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zgodnie z art. 183 § 1 ppsa w granicach skargi kasacyjnej dotyczącej wyroku sądu pierwszej instancji wydanego w sprawie bezczynności, również nie mógł orzekać merytorycznie o zgodności z prawem uchwały Zarządu Powiatu Szczecineckiego nr 45/2021 z 25 lutego 2021 r.
Zatem skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.