Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 961/16 oddalił skargę G. P. O. i W. K. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za organizację producentów owoców i warzyw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając wyrok w całości.
Zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.),mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 145 § 1 pkt.
- 1) lit. c p.p.s.a w zw. z § 4 i 5 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania, poprzez zastosowanie tego rozporządzenia w sprawie Skarżącej, w sytuacji gdy Skarżąca została wstępnie uznana w dniu 27 czerwca 2012 r., wobec czego zastosowanie powinno znaleźć rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać planu dochodzenia do uznania (Dz. U. Z 2009 r. Nr 5, poz. 27)
- - art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 122, 125a 125b rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 299 z 16.11.2007, str. 1, z późn. zm.) oraz art. 152, 153 i 154 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) 1234/2007 (Dz. U. L 347 z 20 grudnia 2013 r.), w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania z dnia 19 września 2013 r., polegające na ich błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji, a przejawiający się tym, że w przypadku kolizji prawa państwo członkowskiego z prawem Unii Europejskiej pierwszeństwo stosowania znajdują przepisy ustanowione przez organy wspólnotowe.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,
- 2) zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
- 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne. Zarzuty te stanowią w zasadzie powtórzenie zarzutów zawartych w skardze do WSA. Zważywszy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Sądu I instancji zasadne jest jej ponowienie.
Jak trafnie wskazał Sąd I instancji ustalenia faktyczne organu nie budzą wątpliwości jako oparte o wszechstronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Niewątpliwie skarżąca została wstępnie uznana za grupę producentów decyzją marszałka z dnia 27 czerwca 2012r. Tą samą decyzja wstępnie uznano jej plan dochodzenia do uznania (PDU) Decyzją marszałka z dnia 12 grudnia 2012r. zatwierdzono jej PDU. Według treści tego planu spółka miała dochodzić do uznania przez okres 3 lat.
Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji 7 czerwca 2011r. Komisja UE wydała rozporządzenie wykonawcze nr.543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw. W art. 36 wymienionego rozporządzenia wskazano, że "podmiot prawny lub jasno określona część podmiotu prawnego przedkłada plan uznawania, o którym mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, właściwemu organowi państwa członkowskiego, w którym podmiot ma główną siedzibę", a w art. 37 ustalono, co projekt planu uznawania przynajmniej obejmuje, m.in. w pkt. c "działania i inwestycje, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania". Według art. 38 rozporządzenia nr. 543/2011 właściwy organ państwa członkowskiego podejmuje decyzje w przedmiocie zatwierdzenia planów uznawania, w tym według ust.3 pkt. c decyzję o odrzuceniu planu "w przypadku gdy odnośne podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych ubiegające się o wstępne uznanie za grupy producentów spełniają już kryteria uznania za organizację producentów." Właściwy organ państwa członkowskiego powiadamia też Komisję do dnia 1 lipca danego roku o decyzjach w sprawie wstępnie zaakceptowanych planów uznawania i skutkach finansowych tych planów (art. 38 ust.4), a po określeniu współczynników przydziału, o których mowa w art. 47 ust. 4 akapit drugi ("Łączne wydatki na wkład unijny w pomoc określoną w art. 103a rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 nie przekracza 10 000 000 na rok kalendarzowy.
Na podstawie powiadomień, o których mowa w art. 38 ust. 4, Komisja ustala współczynniki przydziału oraz określa łączny możliwy wkład Unii na państwo członkowskie w ciągu roku na podstawie tych współczynników. Jeśli w dowolnym roku łączna kwota wynikająca z powiadomień, o których mowa w art. 38 ust. 4, nie przekracza maksymalnej kwoty wkładu Unii, współczynnik przydziału ustala się na poziomie 100 %.Wkład Unii jest przyznawany zgodnie ze współczynnikiem przydziału, o którym mowa w akapicie drugim. W odniesieniu do planów uznawania, o których nie powiadomiono zgodnie z art. 38 ust. 4, nie przyznaje się wkładu Unii. Kurs walutowy stosowany w odniesieniu do wkładu Unii na państwo członkowskie jest ostatnim kursem opublikowanym przez Europejski Bank Centralny przed datą przewidzianą w art. 38 ust. 4."), właściwy organ państwa członkowskiego zapewnia zainteresowanym grupom producentów możliwość zmiany lub wycofania ich planów uznawania. W przypadku gdy grupa producentów nie wycofa swojego planu, właściwy organ ostatecznie akceptuje taki plan z zastrzeżeniem zmian, które właściwy organ może uznać za niezbędne (art.38 ust.5).
W przepisie art. 19 ust.2 rozporządzenia nr. 543/2011 wskazano dodatkowo, że "Państwa członkowskie określają podmioty prawne właściwe dla swojego terytorium, które muszą spełniać warunki art. 125b rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w świetle krajowych struktur prawnych i administracyjnych. Państwa członkowskie mogą przyjmować przepisy uzupełniające dotyczące uznawania organizacji producentów i w odpowiednich przypadkach ustanawiają przepisy dotyczące jasno określonych części podmiotów prawnych w celu stosowania art. 125b rozporządzenia (WE) nr 1234/2007."
Według treści art. 125b rozporządzenia nr. 1234/2007 "Uznawanie
- 1. Państwa członkowskie uznają za organizacje producentów w sektorze owoców i warzyw wszelkie podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych, które wystąpiły o takie uznanie, pod warunkiem że:
- a) mają za cel stosowanie przyjaznych dla środowiska zasad uprawy, technologii produkcji i zasad gospodarki ściekami, w szczególności w celu ochrony jakości zasobów wody, gleby i krajobrazu oraz zachowania lub stymulacji różnorodności biologicznej, oraz przestrzegają wymogów określonych w art. 122 i 125a i są w stanie odpowiednio to udowodnić;
- b) posiadają minimalną liczbę członków i wytwarzają minimalną wielkość lub wartość - którą mają określić państwa członkowskie - zbywalnej produkcji oraz są w stanie odpowiednio to udowodnić;
- c) istnieją wystarczające dowody na to, że są one w stanie właściwie prowadzić swoją działalność, zarówno pod względem ram czasowych, jak i skuteczności i koncentracji dostaw; w tym celu państwa członkowskie mogą określić, które z produktów lub grup produktów wymienionych w art. 122 lit. a) ppkt (iii) powinny wchodzić w zakres działania organizacji producentów;
- d) skutecznie umożliwiają one swoim członkom uzyskanie wsparcia technicznego w zakresie stosowania przyjaznych dla środowiska metod uprawy;
- e) w razie potrzeby skutecznie zapewniają one swoim członkom środki techniczne umożliwiające zbiór, magazynowanie, pakowanie i wprowadzanie do obrotu ich produktów;
- f) zapewniają one właściwe zarządzanie swoją działalnością handlową i księgowością; oraz
- g) nie zajmują one dominującej pozycji na danym rynku, chyba że jest to niezbędne do wykonania celów art. 33 Traktatu.
- 2. Państwa członkowskie:
- a) w okresie trzech miesięcy od złożenia przez organizację producentów wniosku i wszystkich stosownych dokumentów potwierdzających, podejmują decyzję dotyczącą uznania organizacji producentów;
- b) w regularnych odstępach czasu przeprowadzają kontrole, aby upewnić się, czy organizacje producentów spełniają wymogi określone w niniejszym rozdziale, a w przypadku niespełnienia tych wymogów lub nadużyć dotyczących przepisów zawartych w niniejszym rozporządzeniu nakładają kary na te organizacje i, jeśli to konieczne, wycofują ich uznanie;
- c) raz na rok powiadamiają Komisję o każdej decyzji dotyczącej uznania, odmowy lub wycofania uznania."
Wymienione przepisy unijne obowiązywały zarówno w dacie wstępnego uznania skarżącej za organizację producentów jak i w dacie złożenia przez nią wniosku o uznanie za organizację producentów, jak też w dacie orzekania organów. Pomimo, że rozporządzenie nr 1234/2007 zostało w dniu 1 stycznia 2014r. zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG') nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007, to jednak w odniesieniu do skarżącej nadal obowiązywało rozporządzenie nr. 1234/2007 w myśl art. 231 ust. 2 rozporządzenia nr. 1308/2013 stanowiącego: "wszystkie programy wieloletnie przyjęte przed dniem 1 stycznia 2014 r., po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia nadal podlegają stosownym przepisom rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, aż do wygaśnięcia tych programów." Niewątpliwie skarżąca została wstępnie uznana za grupę producentów decyzją marszałka z dnia 27 czerwca 2012r.
Tą samą decyzja wstępnie uznano jej plan dochodzenia do uznania (PDU) Decyzją marszałka z dnia 12 grudnia 2012r. zatwierdzono jej PDU. Według treści tego planu spółka miała dochodzić do uznania przez okres 3 lat. Zatem jej program był wieloletni co spełniało przesłankę do stosowania przepisu przejściowego art. 231 ust.2 rozporządzenia nr. 1308/2013.
Jednocześnie przypomnieć należy, że przepisy rozporządzenia 1234/2007 oraz rozporządzenia 543/2011 określają główne zasady mechanizmu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Stosownie do powyższych zasad, wstępnie uznanym grupom producentów przyznawana jest pomoc na inwestycje, których realizacja ma im umożliwić spełnienie kryteriów uznania za organizację producentów. Powyższe oznacza, że inwestycje ujęte w PDU są realizowane w określonym celu - w celu spełnienia przez wstępnie uznane grupy kryteriów uznania za organizacje producentów, a nie same dla siebie. Niewątpliwie plan dochodzenia do uznania ma charakter wiążący, zarówno grupę, jak i właściwe organy. Wstępnie uznana grupa producentów zobowiązana jest zrealizować plan - zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r., w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania, w wersji obowiązującej na datę orzekania organów- w zakresie wyznaczanym przez art. 37 akapit 1 lit "c" rozporządzenia 543/2011, czyli zobowiązana jest wykonać "działania i inwestycje, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania".
Oznacza to, że przepis rozporządzenia krajowego odpowiada wersji prawnej przepisu unijnego obowiązującego również w dacie zatwierdzenia skarżącej PDU, tym samym ustawodawca krajowy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie regulował tej kwestii odmiennie od przepisów unijnych i stanął na tym samym stanowisku, iż wiążący charakter PDU dotyczy zrealizowania działań i inwestycji w zakresie osiągnięcia celu inwestycji, czyli w zakresie pozwalającym na spełnienie warunku uznania grupy za organizację. Tym samym warunkiem koniecznym jest zrealizowanie działań i inwestycji ujętych w PDU, których realizacja ma służyć osiągnięciu określonego celu.
Stosownie do art. 37 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) Nr 543/2011, plan dochodzenia do uznania obejmuje m.in. działania (inwestycje), jakie należy podjąć w celu uzyskania uznania. Podobnie art. 44 ww. rozporządzenia Komisji (UE) Nr 543/2011 stanowi, że pomoc finansowa wstępnie uznanym grupom producentów na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania jest przyznawana wyłącznie do inwestycji niezbędnych w celu uzyskania uznania za organizację producentów.
W § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania, obowiązującym w dacie zatwierdzania skarżącej PDU, wskazano, że plan dochodzenia do uznania zawiera w szczególności przedsięwzięcia inwestycyjne (inwestycje) realizowane w poszczególnych latach, w celu spełnienia warunków uznania grupy producentów za organizację producentów. Raz jeszcze wskazać należy, ze warunki uznania za organizację producentów owoców i warzyw zostały określone w art. 122, art. 125a i art. 125b rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007, Tytule III Rozdział I Sekcja 2 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011 oraz § 3 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania.
Natomiast zgodnie z art. 125b ust. 1 lit. e rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007, państwa członkowskie uznają za organizacje producentów w sektorze owoców i warzyw wszelkie podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych, które wystąpiły o takie uznanie, m.in. pod warunkiem, że w razie potrzeby skutecznie zapewniają one swoim członkom środki techniczne umożliwiające zbiór, magazynowanie, pakowanie i wprowadzanie do obrotu ich produktów.
Ponadto, stosownie do art. 25 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 543/2011, do celów art. 125b ust. 1 lit. e rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007, organizacja producentów, która jest uznana w odniesieniu do produktu wymagającego zapewnienia środków technicznych, uznawana jest za wywiązującą się ze swoich zobowiązań, jeżeli zapewnia odpowiednie środki techniczne, sama lub za pośrednictwem swoich członków, bądź poprzez spółki zależne lub outsourcing.
Bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia z § 4 i 5 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania, poprzez zastosowanie tego rozporządzenia w sprawie Skarżącej, w sytuacji gdy Skarżąca została wstępnie uznana w dniu 27 czerwca 2012 r., wobec czego zastosowanie powinno znaleźć rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać planu dochodzenia do uznania (Dz. U. Z 2009 r. Nr 5, poz. 27).
Przepisy § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. stanowią, że do spraw dotyczących zmian zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania będących przedmiotem postepowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejście w życie rozporządzenia oraz do spraw dotyczących zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, który został wstępnie zatwierdzony w 2013 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Są to zatem wyłączne okoliczności i nie dotyczą one sytuacji Spółki w jakich stosowane mogą być przepisy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.