Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 383/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę R. Sz., Z. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji przyjęto, że skarżący 30 listopada 2020 r., a zatem z uchybieniem terminu zakreślonego przez art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą COVID" na 30 czerwca 2020 r. złożyli wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Organ nie uwzględnił stanowiska skarżących, zgodnie z którym złożyli oni swój wniosek z zachowaniem terminu, bo pod koniec kwietnia 2020 r. do skrzynki podawczej wystawionej przed siedzibą organem.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym opisany w decyzji sposób postępowania z korespondencją składaną do wspomnianej skrzynki był wystarczający do przyjęcia, że wniosek do organu nie wpłynął. Sąd Wojewódzki odwołał się do przytoczonej przez organ sekwencji czynności wyjmowania korespondencji ze skrzyni, rejestrowania jej i kierowania do właściwych komórek merytorycznych. Zaakcentował, że skarżący nie przedstawili przed organem żadnego oświadczenia osoby, która korespondencję skarżących miałaby złożyć do skrzyni podawczej, korespondencja pomiędzy skarżącymi a księgowym na to nie wskazuje, a dwukrotne poszukiwanie przez organ wniosku skarżących wyklucza fakt jego złożenia w terminie.
Wyrok Sądu Wojewódzkiego został zaskarżony przez skarżących w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 31zq ust. 1 w związku z art. 31zo ust. 2 i 4 w związku z art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ słusznie przyjął, że skarżący nie spełnili wymogu złożenia stosownego wniosku o zwolnienie do dnia 30 czerwca 2020 r., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżący złożyli w terminie wniosek w dopuszczalny sposób, jednak nie został on zarejestrowany z przyczyn leżących po stronie organu.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania obejmowały:
- - art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.c." poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, dokonanej wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zaskarżonej decyzji i okoliczności sprawy, a także błędną ocenę stanu faktycznego, prowadzące do wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku, polegającej na uznaniu z jednej strony, że oświadczenia skarżących i dowody przedstawione w celu uprawdopodobnienia złożenia wniosku nie wskazują na złożenie przez skarżących wniosku, a z drugiej strony uznaniu za udowodnione gołosłownych twierdzeń organu o dwukrotnym sprawdzeniu wpływów i trybie postępowania z wnioskami, pomimo nieprzedstawienia przez organ jakichkolwiek dowodów na poparcie jego twierdzeń, unikanie przez organ udzielenia wyczerpującej informacji w kwestii m. in. monitorowania miejsca posadowienia skrzynki podawczej i niewyjaśnienia, w jaki sposób organ sprawdził ponownie wszystkie wnioski przekazane w dniach 27-30 kwietnia 2020 r., skoro z okoliczności sprawy wynika, że organ mógł sprawdzić jedynie wnioski zarejestrowane w systemie, wśród których niekoniecznie znajdowały się wszystkie wnioski wrzucone do skrzynki podawczej, a także kilkukrotnym wskazaniu, że w celu udowodnienia złożenia wniosku skarżący powinni wnioskować o dopuszczenie dowodu z pisemnego oświadczenia albo przesłuchania osoby, która miała złożyć wniosek, podczas gdy wniosek został złożony osobiście przez samych skarżących, którzy nie posłużyli się w tym celu żadną inną osobą, co zostało kilkukrotnie podkreślone w toku postępowania,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w kontekście zarzutu pominięcia przez organ obowiązku dokładnego uzasadnienia faktycznego decyzji, bowiem organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, tj. w szczególności czy, gdzie i przez jaki czas dokumenty wyjęte ze skrzynki odbywały kwarantannę oraz czy były w tym czasie pod ścisłym nadzorem, czy wyjmowanie wniosków ze skrzynki było dokumentowane na każdym etapie, ile czasu mijało od wyjęcia przez pracownika wniosków ze skrzynki do ich zarejestrowania w systemie, czy wnioski były rejestrowane codziennie, jaka ilość wniosków wpływała do organu za pośrednictwem skrzynki, czy wnioski przesyłane pocztą oraz wyjmowane ze skrzynki podawczej były przechowywane w tym samym pomieszczeniu i rejestrowane przez jednego pracownika, czy lokalizacja skrzynki podawczej oraz miejsca, w którym znajdują się wnioski przed ich ręcznym zarejestrowaniem są objęte monitoringiem.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć tylko jeden jej zarzut jest trafny.
Wniesienie podania osobiście w siedzibie organu administracji publicznej należy do podstawowych uprawnień strony. Towarzyszy mu przewidziane w art. 64 § 3 k.p.a. prawo uzyskania potwierdzenia złożenia podania. Wspomniany przepis ma charakter gwarancyjny, bo stanowi o wygenerowaniu dowodu złożenia pisma danym miejscu i czasie. Pomimo że w okresie pandemii obowiązywały w różnym natężeniu ograniczenia dostępu do budynków użyteczności publicznej, ustawodawca analizowanego uprawnienia nie uchylił ani nie zmodyfikował.
Jeżeli zatem organ administracji publicznej zapewnił bezkontaktowy sposób wnoszenia podań, wciąż obowiązany był do respektowania wskazanej normy gwarancyjnej poprzez skrupulatną identyfikację złożonych podań i niezwłoczne umożliwienie uzyskania potwierdzenia ich wniesienia. W przeciwnym razie ustalenie tego czy określone podanie zostało w danym terminie złożone może być niemożliwe, bądź znacznie utrudnione. Wątpliwości w tym zakresie na niekorzyść skarżących wysnuwać nie można, bo przeczyłoby to wyrażonej w art. 7 k.p.a. idei poszanowania słusznego interesu obywatela.
Tymczasem z zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji wynika nie tylko, że wątpliwości te bezrefleksyjnie usunięto przyjmując niekorzystną dla skarżących wersję zdarzeń, ale że wręcz oczekiwano od skarżących udowodnienia określonymi dowodami faktu złożenia pisma w terminie. Przypomnieć zatem należy, że to organ administracji, nie strona postępowania – w świetle art. 64 § 3 k.p.a. – odpowiada za należytą organizację wnoszenia podań w taki sposób, by możliwe było stosowne potwierdzenie tego faktu. W sytuacji niewywiązania się z tych powinności, decyzję o zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji treści można byłoby wydać tylko wtedy, gdy organowi udałoby się udowodnić tezy przeciwne do głoszonych przez skarżących. W zaskarżonej decyzji tego nie wykazano, a jedynie przywołano pewne okoliczności i argumenty na ich poparcie. W żadnym jednak razie o udowodnieniu niezłożenia podania nie ma mowy.
Z tego powodu zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyć jednak od razu należy, że zarzut ten jest niestarannie zredagowany, bo skarżący nie powiązali go z odnośnym przepisem p.p.s.a.
Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego są nieuzasadnione.
Jeżeli chodzi o zarzucane naruszenia przepisów prawa procesowego, to wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego i zasadniczo nie prowadzi samoistnie postępowania dowodowego. W świetle art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. dopuszczalny jest tylko dowód z dokumentu i to wyjątkowo. Nie służą ani te przepisy, ani też art. 233 k.p.c. do – jak wskazano w skardze kasacyjnej – rozważania materiału dowodowego i ich oceny. Z tego powodu sformułowany w środku odwoławczym zarzut naruszenia tych przepisów nie jest uzasadniony.
Nie naruszył natomiast Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 ani 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ten dokonał kontroli legalności w granicach sprawy, zaś motywy wyroku zawierają wszystkie obligatoryjne elementy. Uzasadnienie to jest czytelne i jasno prezentuje stanowisko składu orzekającego. To, że skarżący się z poglądem tym nie zgadza nie oznacza samo w sobie, że naruszono reguły sporządzania uzasadnienia.
Skoro organ nie wykazał, że skarżący nie złożyli wniosku w terminie, to wydanie decyzji odmownej było nieuzasadnione. Ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest w tej sytuacji przedwczesna i dlatego weryfikacja podniesionych zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów ustawy o COVID jest na tym etapie sprawy zbyteczna.
Rozpatrując wniosek skarżących ponownie organy określą w uzasadnieniu decyzji prawidłowo stan faktyczny, rezygnując z usuwania wątpliwości na niekorzyść skarżących; przeciwnie – niewyeliminowane braki materiału dowodowego i tym samym ustaleń zostaną wypełnione konkluzjami zgodnymi ze słusznym interesem strony. Sporządzone w taki sposób uzasadnienie decyzji będzie spójne z jej rozstrzygnięciem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyroku oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.