Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 895/16, na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Spółki A i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2015 r. w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 802.839,70 zł oraz dotyczącej dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 802.839,70 zł. Sąd orzekł również o częściowym zwrocie kosztów postępowania sądowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów regulujących postępowanie administracyjne – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jego uchylenie, jednakże Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi.
Zdaniem Sądu na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że pracownicy tego organu dysponują wiedzą, która pozwoli zweryfikować prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego. Sąd podkreślił, że materia kosztorysowania - poprawności formalnej i merytorycznej wymaga wiedzy specjalistycznej. W przedstawionych wyliczeniach organ odwoławczy przedstawił jedynie wartość pozycji kosztorysowej według strony i wartość pozycji kosztorysowej wyliczonej przez ARiMR, natomiast brak jest odniesienia się do wyliczeń biegłego.
Sąd podkreślił, że przyjmowane wartości bardzo od siebie się różnią i prawidłowość weryfikacji kosztorysu jest istotną kwestią w sprawie. Nadto część kosztorysu powykonawczego była kontrolowana przez biegłego, część przez pracowników organu. Nie zawarto także odniesienia, dlaczego występują tak znaczne różnice pomiędzy wyliczeniami strony i ARiMR-u.
Sąd zwrócił również uwagę, że w trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego, Grupa składała dodatkowe dokumenty, wyjaśnienia, wnosiła o zwrócenie się do biegłego o uzupełnienie opinii po zapoznaniu się z zarzutami sformułowanymi w piśmie procesowym z 15 czerwca 2015 r. Także strona w powołanym piśmie podnosiła konieczność odniesienia się do kwestii zastosowania przez biegłego cen jednostkowych konstrukcji stalowej na podstawie cennika Sekoncenbud, pomimo, że kosztorys powykonawczy był sporządzony na podstawie cennika Intercenbud. Do powyższych okoliczności organ odwoławczy nie odniósł się co zasadnie - zdaniem Sądu - podnosi skarżąca. Uchybienia te świadczą o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a., a także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących zastosowania obniżki, Sąd stwierdził, że jego zdaniem organ nie odniósł się zasadnie do argumentacji strony w tym zakresie. Stosownie do art. 117 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 543/2011) Prezes ARiMR dokonał weryfikacji przesłanki wyłączającej odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Organ nie przeanalizował czy Grupa producentów w wystarczający sposób przedstawiła dowody i argumenty, które powinny skutkować uznaniem, że płatność powinna być przyznana w kwocie ostatecznie wnioskowanej bez zastosowania obniżek, o jakich mowa w art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, a jedynie zawarł stwierdzenie o braku zastosowania obniżek. Jeżeli skarżąca nie przedstawiła takich argumentów należało to szczegółowo uzasadnić.
W ocenie Sądu, w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647, dalej: p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 1, w zw. z art. 134 § 1, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, ze względu na uchybienie przez organ przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na niepowołaniu w postępowaniu odwoławczym biegłego z zakresu kosztorysowania czy też niezwrócenie się do biegłego powołanego przez organ I instancji, a niedostrzeżenie przez Sąd, że organ w zaskarżonej decyzji uchybił ww. przepisom procedury administracyjnej, również poprzez:
- 1. niepełne ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie w zakresie dotyczącym kosztów poniesionych na zakup materiałów na obudowę ścian zewnętrznych hali oraz ścian wewnętrznych komór chłodniczych w wysokości 1.124.682,66 zł, polegającego na pominięciu wniosków dowodowych oraz okoliczności powoływanych przez skarżącą w piśmie z 15 czerwca 2015 r., pomimo że skarżąca w przedmiotowym piśmie informowała organ o zrealizowaniu całości inwestycji budowy sortowni - chłodni i tym samym zmienionym stanie faktycznym sprawy - co stanowi również uchybienie art. 78 § 1 k.p.a.
- 2. niepoinformowanie skarżącej przez organy w przedmiotowej sprawie, że koszty zakupu ww. materiałów budowlanych powinny według organu być rozliczone po zakończeniu II etapu inwestycji, tj. za okres rozliczeniowy II poł. 2013 r., czym organy naruszyły dyspozycję art. 9 k.p.a.;
wskutek czego Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku, że wskazane powyżej koszty są niekwalifikowane;
przepisów prawa materialnego, w postaci:
- 1. błędnego zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. poz. 872, rozporządzenie z 2013 r.) polegającego na jego niezastosowaniu i zastosowaniu w ramach kontroli zaskarżonej decyzji, za organem odwoławczym, § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz § 5 w brzmieniu określonym w ww. rozporządzeniu, pomimo że zgodnie ze wskazanym przepisem do rozliczania pomocy finansowej na inwestycje lub ich etapy kończące się zgodnie z planem dochodzenia do uznania do dnia 30 czerwca 2013 r. powinny być stosowane przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z Nr 98, poz. 822, dalej: rozporządzenie z 2009 r.);
- 2. błędnego zastosowania § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z § 4, w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia z 2009 r. w zw. z art. 39 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, poprzez ich niezastosowanie w ramach kontroli zaskarżonej decyzji, a zastosowanie § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz § 5 rozporządzenia z 2013 r. i przyjęcie za organem odwoławczym, że koszty poniesione na zakup materiałów na obudowę ścian zewnętrznych hali oraz ścian wewnętrznych komór chłodniczych w wysokości 1.124.682,66 zł są kosztami niekwalifikowanymi, ponieważ etap inwestycji odnoszący się do tych kosztów został ujęty w planie dochodzenia do uznania w kolejnym okresie rozliczeniowym i w tym okresie zrealizowany (II pół. 2013 r.), a koszty poniesione w uprzednim okresie rozliczeniowym (I pół. 2013 r.), pomimo że:
zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1) lit. b) rozporządzenia z 2009 r. etap inwestycji powinien być zrealizowany niezależnie od okresu rozliczeniowego, przeciwnie do analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 2013 r.;
powołane przepisy nie nakazują poniesienia kosztów we wnioskowanym do objęcia pomocą finansową okresie rozliczeniowym;
na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy inwestycja została zrealizowana w całości jak również zostały w całości poniesione koszty na jej realizację;
niezależnie od okresu rozliczeniowego ujętego w planie dochodzenia do uznania, całość inwestycji została zrealizowana zgodnie z opisem w planie, w ten sposób zostały spełnione wszelkie przesłanki przyznania pomocy finansowej w zakresie zakupu materiałów na obudowę ścian, tj. inwestycja została zrealizowana, koszty poniesione, wniosek w zakresie wskazanych kosztów złożony w terminie, również, jeżeli miałyby być rozliczane za II pół. 2013 r., jak również zostały złożone wszelkie dowody na potwierdzenie przesłanek przyznania pomocy, a koszty zakupu materiałów budowlanych są kosztami kwalifikowanymi zgodnie z pkt 1 wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.
Opierając skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie była zobowiązana do wskazania konkretnych przepisów postępowania oraz wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega (por. art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a dodatkowo, w przypadku zarzutu o charakterze procesowym – wykazania, że gdyby do tego naruszenia nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby innej treści, a w przypadku zarzutu o charakterze materialnym – wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię lub/i niewłaściwe zastosowanie).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ ustalił w sposób niepełny stan faktyczny sprawy w zakresie kosztów zakupu materiałów na obudowę ścian zewnętrznych hali oraz ścian wewnętrznych komór chłodniczych w wysokości 1.124 682,66 zł, z pominięciem pisma strony z 15 czerwca 2015 r. i zawartych w nim wniosków dowodowych, czym naruszył art. 78 § 1 k.p.a. Strona podniosła również, że organ nie poinformował jej o tym, że koszty te podlegają rozliczeniu za drugie półrocze 2013 r., czym naruszył art. 9 k.p.a.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r., a w konsekwencji również § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz § 5 tego rozporządzenia; niezastosowanie § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a), § 4, § 5 ust. 5 rozporządzenia z 2009 r. w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011. Zdaniem strony zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia z 2009 r. etapy inwestycji powinny być realizowane niezależnie od okresu rozliczeniowego, ponieważ powołane przepisy nie nakazują poniesienia kosztów inwestycji we wnioskowanym do pomocy finansowej okresie rozliczeniowym. Poza tym strona wskazała, że na dzień wydania decyzji odwoławczej inwestycja została zrealizowana w całości oraz w całości zostały poniesione na jej realizację koszty, a także, że zostały złożone w terminie wszystkie niezbędne dokumenty do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej.
Wyrażone przez wnoszącą skargę kasacyjną stanowisko nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia był wyrok, którym Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania Grupy producentów w wysokości 802.839,70 zł za pierwsze półrocze 2013 r. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było uznanie przez Sąd, że doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie.
Sąd wskazał, że wymagają wyjaśnienia (ewentualnie z udziałem biegłego) poszczególne pozycje kosztorysu powykonawczego w zakresie występujących różnic w ocenie przyjętych w kosztorysie wartości między organem I i II instancji oraz stroną. Wskazał też, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny braku podstawy do odstąpienia od zastosowania obniżek, o których mowa w art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011. Powyższe stanowisko Sądu jest akceptowane zarówno przez stronę jak i organ (brak w tym zakresie zarzutów kasacyjnych), a co za tym idzie pozostaje poza zakresem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast stanowisko organu co do sposobu rozliczania inwestycji czy jej etapu. Wskazał, że stosownie do obowiązującej regulacji inwestycja lub jej etap muszą być przede wszystkim ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za dany okres rozliczeniowy oraz muszą być zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym, a wysokość wydatków tam zatwierdzonych nie może zostać przekroczona. Zdaniem Sądu podmiot ubiegający się o pomoc finansową nie może wykonywać inwestycji, która odbiegałaby rzeczowo i kosztowo od tego, co zostało ustalone w planie dochodzenia do uznania. Chcąc wprowadzić zmiany w sposobie realizowania inwestycji strona powinna wystąpić do organu o zmianę planu dochodzenia do uznania, co w sprawie nie miało miejsca. Grupa producentów nie wystąpiła o zmianę planu. Organ a za nim Sąd pierwszej instancji uznały, że w takiej sytuacji należało wyłączyć z kosztów kwalifikowanych koszty (ujęte w kosztorysie powykonawczym pierwszego etapu budowy budynku sortowniczo – przechowalniczego z częścią socjalną z 2 lipca 2013 r.) związane z zakupem materiału przeznaczonego na obudowę ścian zewnętrznych hali i obudowę ścian wewnętrznych komór chłodniczych, których montaż został zaplanowany (i wykonany) w drugim półroczu 2013 r.
Stanowiska tego nie podziela wnosząca skargę kasacyjną, czego wyrazem są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Przystępując do ich rozpoznania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu ujętego w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że zarzut ten należało uznać za trafny, to jednak nie mógł on przynieść zamierzonego rezultatu.
Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenie z 2013 r. do przyznawania pomocy finansowej na inwestycje lub ich etapy ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresach rozliczeniowych kończących się dnia 30 czerwca 2013 r. – dla grup rozliczających się w okresach półrocznych albo dnia 31 grudnia 2013 r. – dla grup rozliczających się w okresach rocznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ niewłaściwe zastosował więc przepisy rozporządzenia z 2013 r. zamiast – przepisy rozporządzenia z 2009 r., niemniej jednak wypada zauważyć, że wydanie decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej nie prowadzi w sposób automatyczny do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a jedynie wówczas, gdy zostanie wykazany brak podstawy prawnej do jej wydania. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Grupa producentów została uznana wstępnie od 5 kwietnia 2012 r. Wniosek o dofinansowanie za pierwsze półrocze 2013 r. spółka złożyła 17 września 2013 r., a więc w terminie, zaś organ wydał decyzje: w I instancji – [...] marca 2014 r., a w II instancji – [...] lipca 2015 r. Wnosząca skargę kasacyjną wybrała półroczny sposób rozliczania się, zaś wniosek dotyczył rozliczenia kończącego się 30 czerwca 2013 r. Zatem w sprawie należało zastosować przepisy rozporządzenia z 2009 r., co de facto nie jest kwestionowane przez organ. Organ uważa jedynie, że skoro istniała podstawa prawna, to zastosowanie nieodpowiednich przepisów nie mogło doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, a dalej – zaskarżonej decyzji, z czym należy się zgodzić. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Wnosząca skargę kasacyjną wskazuje wprawdzie na jej zdaniem istotne różnice w redakcji § 1 rozporządzenia z 2009 r. i z 2013 r., niemniej jednak w ocenie Sądu wyrażony w tym względzie pogląd nie zasługuje na akceptację, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej.
W następnej kolejności należało odnieść się do zarzutu ujętego w pkt I.1. i I.2. petitum skargi kasacyjnej.
W stanie prawnym sprawy do postępowania w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "grup producentów rolnych" objętych PROW na lata 2007 – 2013 na gruncie prawa krajowego mają zastosowanie przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (por. art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 10 tej ustawy oraz art. 1b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego; tekst jednolity z Dz.U. z 2011 r. Nr 145, poz.868), co oznacza, że postępowanie wyjaśniające w tym postępowaniu w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a., uległo pewnej modyfikacji.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z dalszej części tego przepisu (ust. 2 pkt 1 – 4) wynika natomiast, że organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Nadto, zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Tak więc w poddanym kontroli sądowoadministracyjnej postępowaniu zasady wyrażone w k.p.a., tj. prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) uległy ograniczaniu. Stąd organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych i pełnych czynności dowodowych (z urzędu lub na wniosek), w celu załatwienia sprawy, a jedynie do pełnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podobnie – organ nie jest zobowiązany (bez żądania strony) do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak też – do zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania.
Wnosząca skargę kasacyjną podnosząc zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. nie wykazała, aby wystąpiła z żądaniem do organu w kwestii udzielania jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a mimo to organ nie poinformował jej o tym jak należy rozliczyć koszty poniesione na zakup materiałów na obudowę ścian zewnętrznych hali oraz ścian wewnętrznych komór chłodniczych, co czyni zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. niezasadnym. Poza tym wypada zauważyć, że przyznanie pomocy finansowej następuje na wniosek strony, co zobowiązuje stronę do samodzielnego zapoznania się z warunkami jej udzielania. I dopiero w razie wątpliwości powinna wystąpić do organu o udzielenie stosownych wyjaśnień. Innymi słowy brak odpowiedniej wiedzy w tym zakresie nie zwalnia strony od obowiązku prawidłowego rozliczenia inwestycji.
Odnosząc się do drugiej kwestii podniesionej w ramach omawianego zarzutu, tj. naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., należy zauważyć, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała (na potrzeby tego postępowania) okoliczności, które by uzasadniały przeprowadzenie dowodu mającego znaczenie dla sprawy.
Powołane przez stronę pismo z 15 czerwca 2015 r. dotyczyło w istocie opinii biegłego i zawierało uwagi co do jej treści, które notabene znalazły wyraz w wyroku Sądu pierwszej instancji, uchylającym w tej części zaskarżoną decyzję. W podobny sposób należy odnieść się do wniosków dowodowych zawartych w tym piśmie, które dotyczyły kosztorysowania kosztów inwestycji. Zarówno zarzuty jak i wnioski dowodowe koncentrowały się wokół kwestii konieczności weryfikacji kosztorysu i sporządzenia uzupełniającej opinii przez biegłego, co ostatecznie zostały zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji.
W piśmie tym strona wyraziła również swoje zdanie w kwestii zaliczenia do kosztów kwalifikowanych zakupu materiałów na realizację zaplanowanej inwestycji oraz podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu z 24 marca 2014 r., czego jednak nie należy spostrzegać jako element dochodzenia do ustaleń faktycznych sprawy. W istocie ustalony w sprawie stan faktyczny w rozpoznawanym zakresie nie budzi uzasadnionych wątpliwości i nie wymaga prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Między organem a stroną nie ma bowiem sporu co do poniesienia przez stronę kosztów w ramach realizowanej inwestycji, spór dotyczy jedynie momentu w którym koszty te mogły być rozliczone.
Dodatkowo wypada wskazać, że wnosząca skargę kasacyjną podnosząc ten zarzut zapomina, że w tym postępowaniu ciężar dowodu został przesunięty w kierunku strony postępowania, o czym była mowa wcześniej. Zatem, chcąc zakwestionować ustalenia organu w zakresie kosztów uznanych za niekwalifikowane (na zakupu materiałów na ściany boczne i komory chłodnicze budynku sortowni – chłodni), strona nie mogła poprzestać na wyrażeniu jedynie swojego zdania, opartego de facto na odmiennej interpretacji § 1 rozporządzenia z 2009 r., ale powinna była wykazać, że znajduje ono oparcie w stanie faktycznym sprawy. Wymagało to wykazania czterech okoliczność, a mianowicie, że inwestycja mogła być rozliczna etapami, roboty zakupu i montażu ścian były zaplanowane w planie dochodzenia do uznania w pierwszym półroczy 2013 r., został poniesiony oraz że inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem.
Po drugie, strona myli wykazanie pożądanej okoliczności (tu: poniesienie kosztu zgodnie z zatwierdzonym planem dochodzenia do uznania), a więc ustalenie stanu faktycznego sprawy z przyjętą przez siebie oceną prawną tych ustaleń. Po trzecie, dołączone do pisma z 15 czerwca dokumenty (kosztorys powykonawczy budynku sortowniczo – przechowalniczego z częścią socjalną oraz kserokopia decyzji Prezesa ARiMR z 10 lutego 2015 r., nr 70/14/15) dotyczą drugiego półrocza 2013 r., a więc późniejszego okresu rozliczeniowego, i w związku z tym nie mogły pomóc w ustaleniu stanu faktycznego za pierwsze półrocze 2013 r. Po czwarte, nie ma realnego sporu między organem a stroną, co do tego, że strona zakupiła w pierwszym półroczu 2013 r. (I etap inwestycji) materiał na obudowę ścian, poniosła z tego tytułu koszty oraz że montaż tego materiału nastąpił w drugim półroczu 2013 r. (II etap inwestycji). Spór między organem a stroną dotyczy w istocie tego, czy koszt zakupu tego materiału, mimo że nie został on zamontowany oraz mimo że zadanie to nie było ujęte w planie dochodzenia do uznania na pierwsze półrocze 2013 r., mógł być uwzględniony w tym okresie rozliczeniowym. Tym samym zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. okazał się niezasadnym.
W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ("1. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
- 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.").
W świetle przyjętych w prawie krajowym rozwiązań prawnych, czego wyrazem jest m.in. powołany przepis, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, a jedynie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w postępowaniu administracyjnym ocenia legalność zaskarżonego aktu. Przeprowadzana przez sąd administracyjny kontrola procesu stosowania prawa w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym polega na ocenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. W sytuacji więc, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchyla zaskarżony akt administracyjny w całości albo w części, jeśli natomiast uzna, że zaskarżony akt administracyjny nie narusza prawa materialnego i procesowego, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala jako niezasadną.
Stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. dochodzi jedynie w bardzo wyjątkowych sytuacjach, a mianowicie wówczas, gdy sąd administracyjny dokona kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego na podstawie innego kryterium, niż kryterium legalności lub też rozpozna skargę na akt administracyjny niepodlegający kognicji sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że taka sytuacja nie miała miejsca. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana przez Prezesa ARiMR, a więc akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej.
Sąd dokonał kontroli tej decyzji pod względem zgodności z prawem, a więc na podstawie dopuszczalnego kryterium, oraz wydał wyrok (częściowo uchylający decyzję), tj. adekwatny do wyniku przeprowadzonej przez siebie kontroli. To, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił w całości stanowiska skarżącej nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Brak jest też podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach odniósł się do istoty sprawy. Stan sprawy nie wymagał bowiem, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, odnoszenia się do kwestii związanych z rozliczeniem innego okresu rozliczeniowego inwestycji, niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem tego postępowania.
Strona nie wykazała też, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jako podstawę orzeczenia Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organ, a co za tym idzie uznał go za prawidłowy. Wnosząca skargę kasacyjną mylnie utożsamia poprawność sporządzenia uzasadnienia, według ustawowego wzorca, z trafnością wyrażonych przez Sąd poglądów. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia.
Tym samym, skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym wprowadzonym art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, to nie można czynić zarzutu naruszenia tego przepisu lub wspierać tym przepisem zarzut naruszenia, np. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Dodatkowo wypada stwierdzić, że poprzez takie sformułowanie zarzutu strona w istocie zmierza do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co wymagało powołania innych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone. Strona w skardze kasacyjnej odwołała się wprawdzie do przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, lecz zarzut ten okazał się niezasadny. Na marginesie można jedynie zauważyć, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt I.1. i I.2 petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów merytorycznych, ujętego w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia z 2009 r. wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli: 1) inwestycja lub jej etap: a) zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, b) zostały zrealizowane.
Podobną regulację zawiera rozporządzenie z 2013 r. Według § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli: 1) inwestycja lub jej etap: a) zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, b) zostały zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym.
Oba powołane przepisy wprowadziły wymogi przyznawania grupie producentów pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji. Pierwszy, to aby inwestycja (lub jej etap) została ujęta w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, a drugi - aby została ona zrealizowana. W rozporządzeniu z 2013 r. drugi z warunków został rozwinięty przez dodanie "w danym okresie rozliczeniowym", co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter doprecyzowujący. Takie wnioski nasuwają się po analizie sposobu procedowania nad wnioskiem o przyznanie omawianej pomocy finansowej i jego późniejszą realizacją.
Na gruncie prawa unijnego, zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 pomoc finansowa na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania jest wypłacana w ratach rocznych lub półrocznych na zakończenie każdego rocznego lub półrocznego okresu realizacji planu uznawania, lub w ratach obejmujących część rocznego okresu, jeżeli plan rozpoczyna się w trakcie okresu rocznego lub jeżeli uznanie zostaje udzielone przed zakończeniem okresu rocznego (art. 43 ust. 3). Wnioski o przyznanie pomocy dotyczące okresów półrocznych można składać tylko pod warunkiem, że plan dochodzenia do uznania jest podzielony na okresy półroczne (art. 45 ust. 2). Oznacza to, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, że uzyskanie zgody na rozliczanie kosztów inwestycji z podziałem na okresy krótsze niż roczne ma istotne znaczenie.
Z jednej strony, umożliwia dokonywanie rozliczeń inwestycji etapami (w okresach półrocznych), a z drugiej strony wyznacza zakres przedmiotowy inwestycji podlegający rozliczeniu w danym okresie rozliczeniowym. Podkreślenia wymaga jednak to, że pomoc finansowa na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji w okresach krótszych niż roczny może być przyznana jedynie wówczas, gdy plan dochodzenia do uznania jest podzielony na okresy półroczne. Co oznacza, że rozliczenie kosztów inwestycji w okresach krótszych niż roczny jest uzależnione od tego, czy doszło do podziału planu.
Nie można więc zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, w jakim okresie doszło do poniesienia jednostkowych kosztów realizacji inwestycji, a jedynie to, aby mieściły się one w całkowitym koszcie inwestycji objętym planem dochodzenia do uznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie tej koncepcji pozbawiłoby wnioskodawcę prawa do uzyskania pomocy finansowej za wskazany okres, z uwagi na niezrealizowanie inwestycji zgodnie z planem dochodzenia do uznania. Dlatego też, jeśli Grupa producentów wybrała system rozliczania wydatków inwestycyjnych w okresach półrocznych, to chcąc zachować prawo do uzyskania pomocy w pełnym zakresie i odpowiadającym poniesionym wydatkom, to powinna była realizować inwestycję według planu.
Plan dochodzenia do uznania ma fundamentalne znaczenie dla przyznania pomocy. Z przepisów powołanego wcześniej rozporządzenia wynika, że projekt planu uznawania obejmuje m.in. działania i inwestycje, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania (art. 37). Realizacja planu uznawania zostaje podzielona na okresy roczne rozpoczynające się 1 stycznia. Państwa członkowskie mogą zezwalać grupom producentów na dzielenie tych okresów rocznych na okresy półroczne. (...) Państwa członkowskie ustanawiają warunki, na jakich grupy producentów mogą występować z wnioskami o wprowadzenie zmian do planów w trakcie ich realizacji. Do powyższych wniosków załącza się niezbędne dokumenty uzupełniające. Państwa członkowskie określają warunki, na jakich można wprowadzać zmiany do planów uznawania w trakcie okresu rocznego lub półrocznego bez uprzedniego zatwierdzenia ich przez właściwy organ państwa członkowskiego.
Powyższe zmiany kwalifikują się do objęcia pomocą tylko w przypadku, gdy grupa producentów niezwłocznie poinformuje o nich właściwy organ państwa członkowskiego. (...) Jeżeli w ustalonym terminie nie zostanie podjęta decyzja odnośnie do wniosku o wprowadzenie zmian, wniosek uważa się za odrzucony. Państwa członkowskie mogą ustanowić krótszy termin (art. 39 ust. 1 – 3 rozporządzenia). Zatem należy przyjąć, że aby inwestycja mogła być przedmiotem pomocy finansowej musi być ujęta w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania grupy producentów, zawierającym aktualne informacje również o źródłach i strukturze finansowania inwestycji. Istnieje możliwość wprowadzania zmian do tego planu, niemniej jednak na warunkach określonych w przepisach krajowych i po ich zatwierdzeniu przez właściwy organ (por. art. 2 ust. 1 pkt 1a) i pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw). Tak więc niedokonanie zmian w planie dochodzenia do uznania wywiera taki skutek, że koszty inwestycji niezaplanowane w danym roku (półroczu) nie mogą być uznane za koszty kwalifikowane, nawet jeśli zostały poniesione, co pozbawia grupę producentów możliwością objęcia ich pomocą finansową.
Pomoc finansowa przyznawana jest bowiem do zrealizowanej inwestycji (lub etapu), zatwierdzonych w planie dochodzenia do uznania. Tak więc w sytuacji, gdy strona nie wystąpiła o zmianę planu dochodzenia do uznania (por. art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw), to koszt zakupu przedmiotowych materiałów, których montaż nastąpił dopiero w następnym okresie półrocznym nie mogły być uznany za kwalifikowane. Poniesione koszty inwestycyjne mogą być objęte pomocą finansową tylko za okres, na który zostały zatwierdzone i w którym zostało wykonane zadanie inwestycyjne. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2009 r. potwierdzeniem spełniania warunków przyznania pomocy finansowej przez grupę producentów jest złożenie m.in. oświadczenia lub dokumentu potwierdzającego zrealizowanie inwestycji (lub jej etapu) oraz przedłożenie faktury albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji (lub jej etapu).
Czynność ta jest dokonywana w określonym terminie, a więc zdarzenia, które mają miejsce po tym fakcie nie powinny mieć wpływu na treść oświadczenia i przedkładanych dokumentów. Przepisy wymagają bowiem od grupy producentów potwierdzenia, iż inwestycja została zrealizowana oraz koszty zrealizowanej inwestycji (lub jej etapu) zostały poniesione. Innymi słowy zrealizowanie zadania inwestycyjnego po okresie rozliczeniowym nie może decydować o tym czy poniesiony koszt w danym okresie rozliczeniowym jest kwalifikowany czy też nie. Dokonanie wyboru rozliczenia inwestycji w okresach półrocznych ma charakter wiążący. Z tego względu można też przyjąć, że brak wykonywania usług budowlanych w danym półroczy nie tylko nie uzasadniał z ekonomicznego punktu widzenia Grupy ponoszenia wydatków na zakup materiałów potrzebnych do ich wykonania, ale również ze względu na interes finansowy unii europejskiej.
Pomocą finansową objęte są bowiem wyłącznie kwalifikowane koszty poniesione na realizację inwestycji (lub jej etapu), które dotyczą prac budowlanych ujętych rzeczowo oraz ilościowo w kosztorysie inwestorskim w tym okresie. Za etap inwestycji przyjmuje się część robót zaplanowanych do wykonania w określonym czasie (tu: w okresie rocznym lub półrocznym planie dochodzenia do uznania). Tym samy zakres prac do wykonania w okresie rocznym realizacji (lub półrocznym) planu, spośród wszystkich robót dla danej inwestycji, zgodnych z kosztorysem, musi zostać ujęty w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).