Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn.. akt VIII SA/Wa 274/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A M na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W z [...] lutego 2020 r. numer [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione 1. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], 2. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W na rzecz A M kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelnik US wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku A M na podstawie tytułu wykonawczego z [...] listopada 2018r. o numerze [...], wystawionego przez P obejmującego należność z tytułu [..] za okres 01/2013 - 08/2018 w łącznej kwocie 1440,40 zł należności głównej z odsetkami za zwłokę.
W celu wyegzekwowania należności objętej wskazanym tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny zawiadomieniem z 30 listopada 2018 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w B. Przedmiotowe zawiadomienie doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w formie elektronicznej w dniu 30 listopada 2018 r., a zobowiązana przedmiotowe zajęcie wraz z odpisem tytułu wykonawczego odebrała 5 grudnia 2018r. Pismem z 15 grudnia 2018 r. zobowiązana wniosła skargę na zajęcie podnosząc, że nigdy nie rejestrowała odbiornika telewizyjnego, bo go nie posiada, ponadto nie otrzymała powiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego rejestracji odbiornika telewizyjnego.
Jednocześnie wystąpiła o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych dokumentów, na podstawie których ustalono zaległy abonament RTV, zwłaszcza umowę rejestracji odbiornika RTV. Postanowieniem z [..] stycznia 2019 r. Naczelnik US, nie znajdując nieprawidłowości w podjętych czynnościach, oddalił skargę na czynność egzekucyjną.
Wierzyciel postanowieniem z [...] kwietnia 2019r. uznał zarzut nieistnienia obowiązku za niezasadny. Postanowienie to po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej P. z dnia [..] czerwca 2019 r. zostało utrzymane w mocy.
Naczelnik US po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, działając na podstawie art. 34 § 1 i 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 10 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438), dalej: u.p.e.a., postanowieniem z[...] lipca 2019 r. uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez skarżącą na postępowanie egzekucyjne. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej na to postanowienie DIAS, postanowieniem z [...] września 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, iż organ egzekucyjny w celu wyjaśnienia sprawy winien ustalić czy intencją skarżącej był zarzut nieistnienia obowiązku, tak jak odczytał to wierzyciel, czy też zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a..
Naczelnik US ponownie rozpatrując zarzut zgłoszony przez skarżącą, po wyjaśnieniu zaistniałych w sprawie wątpliwości dostrzeżonych przez DIAS, postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. uznał za nieuzasadniony zarzut zgłoszony na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu powołał się na wiążące stanowisko wierzyciela w tym zakresie (art. 34 § 1 u.p.e.a.).
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca, występując o umorzenie w całości postępowania egzekucyjnego podniosła, że nie posiada i nigdy nie posiadała odbiornika telewizyjnego. Dodała, że na wniosku o rejestrację odbiornika używanego pod adresem [..] z 12 grudnia 2000 r., którego kopię otrzymała od P., nie widnieje jej podpis. Zdaniem skarżącej podpis ten został sfałszowany, co jest widoczne nawet bez grafologa. Wskazała, iż skoro nie widnieje na wniosku o rejestrację odbiornika jej podpis i jest nieczytelna pieczątka (nie wiadomo od którego roku odbiornik był zgłoszony), występuje przesłanka nieistnienia obowiązku.
DIAS postanowieniem z [...] lutego 2020 r. numer [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie Naczelnika US. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 34 § 1 u.p.e.a., wskazując na wiążące dla organu egzekucyjnego stanowisko wierzyciela. Wskazał, że ze specyfiki postępowania egzekucyjnego wynika ograniczony zakres kognicji organu egzekucyjnego przy badaniu jej dopuszczalności, nie jest on bowiem uprawniony z mocy ww. przepisu do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem organu odwoławczego, organ egzekucyjny słusznie wskazując na wiążące stanowisko wierzyciela wyjaśnił, że nie jest podmiotem uprawnionym do weryfikacji autentyczności podpisu złożonego w dokumentach. Ciężar wykazania takich okoliczności spoczywa na zobowiązanej i podlega zgłoszeniu odpowiednim organom ścigania. Zobowiązana nie przedstawiła żadnego dowodu, że powiadomiła o fakcie sfałszowania jej podpisu właściwe organy, ani też nie przedłożyła żadnego dokumentu o wynikach takiego zawiadomienia.
Naczelnik US rozpatrując żądanie strony oparte o podnoszony zarzut nieistnienia obowiązku, określony w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w zakresie swojego rozstrzygnięcia jest związany stanowiskiem wierzyciela wyrażonym w ostatecznym postanowieniu z 17 czerwca 2019 r. (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Jeżeli wierzyciel nie uznaje zarzutu nieistnienia obowiązku, to rzeczą organu egzekucyjnego jest uznanie tego zarzutu za nie uzasadniony.
Na powyższe postanowienie DIAS A M wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W wskazując m.in., że złożyła do Prokuratury Rejonowej Radom - Zachód w Radomiu zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 k.k. z uwagi na to, iż na wniosku o zarejestrowanie odbiornika widnieje podpis, którego nie nakreśliła.
Sąd uwzględniając tę skargę powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił oba postanowienia organów egzekucyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał regulacje dotyczące należności z tytułu niezapłaconego abonamentu zawarte w ustawie z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych. Następnie Sąd wskazał, że art. 34 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. stanowiący, że stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące, nie zwalnia organu egzekucyjnego od wywiązania się z obowiązków jakie na organ egzekucyjny nakładają mające zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd przywołał art. 7 i 9 k.p.a. stwierdzając, że w jego ocenie organy naruszyły te przepisy. Organy dostrzegając konieczność wykazania okoliczności sfałszowania dokumentu będącego podstawą stwierdzenia istnienia obowiązku ponoszenia opłat abonamentowych powinny zgodnie z art. 7 i 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. jeszcze w toku postępowania przed organem egzekucyjnym okoliczność tę skarżącej wyjaśnić, z jednoczesnym zakreśleniem terminu na podjęcie stosownych działań, takich jak na przykład zgłoszenie powyższego faktu organom ścigania. Brak tego rodzaju działań doprowadził do sytuacji, iż skarżąca zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa sfałszowania jej podpisu na wniosku o rejestrację odbiornika telewizyjnego złożyła dopiero po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Faktem jest, że nie jest znany wynik złożenia tego zawiadomienia, ale nie ulega wątpliwości, że w przypadku ustalenia, iż podejrzenia skarżącej się potwierdzą, okoliczność ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jest to szczególnie istotne z uwagi na to, że jedyną możliwością w okolicznościach niniejszej sprawy było zgłoszenie zarzutu egzekucyjnego, co jest możliwe jedynie w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, z której to możliwości skarżąca skorzystała.
Kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegało postanowienie wierzyciela, wydane w trybie art. 34 u.p.e.a. jednak dla zachowania ochrony praw skarżącej zasadne było zastosowanie w odniesieniu do postanowienia wierzyciela w przedmiocie jego stanowiska w zakresie zgłoszonego zarzutu art. 133, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Sąd nie uznał jednak za zasadne uchylenie postanowienia wierzyciela z dnia 17 czerwca 2019 r. i poprzedzającego je postanowienia z dnia 4 kwietnia 2019 r., albowiem w przypadku braku dowodów na poparcie twierdzeń skarżącej co do braku autentyczności wniosku o rejestrację odbiornika okaże się ono prawidłowe. W przypadku zaś zgromadzenia dowodów mających wpływ na odmienną ocenę tej okoliczności, czy wydania orzeczenia, z którego brak autentyczności wniosku o rejestrację będzie wynikać, stanowisko wierzyciela może ulec zmianie, chociażby z wykorzystaniem trybu z art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny winien zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W zainteresowaniu organu egzekucyjnego winno pozostawać z jakim skutkiem zostało złożone przez skarżącą zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W myśl art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. należy także informować skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie nieistnienia obowiązku ponoszenia opłat abonamentowych, udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, pozwalających na podjęcie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W, opartej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. oraz art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a. oraz art. 7 i art. 9 Kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. przez błędną wykładnię ww. przepisów u.p.e.a. skutkującą brakiem objęcia kontrolą sądową stanowiska wierzyciela co doprowadziło sąd do uchylenia wyłącznie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W oraz poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego w sytuacji gdy organ egzekucyjny pozostaje związany stanowiskiem wierzyciela co do zasadności wniesionych zarzutów;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak uchylenia postanowienia P uznającego wniesione zarzuty za nieuzasadnione, w sytuacji gdy ww. rozstrzygnięcie wiąże Dyrektora lzby Administracji Skarbowej w W zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a.;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1p.p.s.a. oraz art.33§ 1 pkt 1 i art.34 § 1 i §4 u.p.e.a. oraz art.7 i art.9 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez niezasadne uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W oraz postanowienia je poprzedzającego wskutek wadliwego uznania, iż organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy tego rodzaju naruszenie nie miało miejsce a Sąd nie uzasadnił tezy przeciwnej;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art.7, art.9 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art.33 § 1 pkt 1 i art.34 § 1 i § 4 u.p.e.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z wymogami ustawowymi i nie wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy; przez pominięcie oceny materiału dowodowego w postaci ostatecznego postanowienia wierzyciela oraz pominięcie wpływu stanowiska wierzyciela na treść rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego jak również brak jednoznacznego wyjaśnienia poddania kontroli sądowej wyłącznie orzeczenia organu egzekucyjnego i organu nadrzędnego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy Sąd nie wyjaśnia w jaki sposób w stanie sprawy - gdzie skarżąca złożyła już zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstw- organ mógłby naprawić stwierdzone uchybienia w zakresie zasad postępowania administracyjnego;
- 5) 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, niezgodnie z wymogami ustawowymi, uniemożliwiające odtworzenie rozumowania Sądu, co do wpływu stwierdzonych uchybień na treść skarżonego postanowienia a ponadto przez brak zawarcia w zaskarżonym wyroku konkretnych i jednoznacznych wskazań dla organu co do dalszego postępowania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy skoro pozostawia organ w niepewności co do dalszych prawidłowych czynności w sprawie.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim uzasadnione były te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do braku objęcia kontrolą sądową stanowiska wierzyciela, którym związany jest organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r. tj. przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 2020) organ egzekucyjny jest związany, stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7 u.p.e.a.
W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów zobowiązanego, sąd administracyjny jest zobowiązany zbadać legalność stanowiska wierzyciela, jako wydanego w granicach tej samej sprawy. Innymi słowy przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego i organu odwoławczego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego. Skuteczną kontrolę legalności postanowienia wierzyciela gwarantuje w tym względzie art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.
Tym samym sąd, rozpoznając skargę na postanowienie organu egzekucyjnego, musi dokonać samodzielnej oceny zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i zbadać, czy wierzyciel prawidłowo uznał niezasadność zarzutu (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2019 r. II FSK 1582/17 z dnia 11 czerwca 2019 r.II FSK 2024/17).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów egzekucyjnych pomijając ocenę stanowiska wierzyciela. W uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazano tylko, że "Sąd nie uznał za zasadne uchylenie postanowienia wierzyciela z dnia 17 czerwca 2019 r. i poprzedzającego je postanowienia z dnia 4 kwietnia 2019 r., albowiem w przypadku braku dowodów na poparcie twierdzeń skarżącej co do braku autentyczności wniosku o rejestrację odbiornika okaże się ono prawidłowe. W przypadku zaś zgromadzenia dowodów mających wpływ na odmienną ocenę tej okoliczności, czy wydania orzeczenia, z którego brak autentyczności wniosku o rejestrację będzie wynikać, stanowisko wierzyciela może ulec zmianie, chociażby z wykorzystaniem trybu z art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a." Sąd tym samym uchylił się od kontroli stanowiska wierzyciela wyrażonego w postanowieniach z dnia 17 czerwca 2019 r. i z dnia 4 kwietnia 2019 r., uzależniając ocenę tego stanowiska od zdarzeń przyszłych – tj. zgromadzenia bądź nie zgromadzenia dowodów, z których będzie wynikać brak autentyczności wniosku o rejestrację odbiornika.
Uchylenie postanowień organów egzekucyjnych w przedmiocie zarzutów zobowiązanego bez dokonania kontroli stanowiska wierzyciela, wiążącego organ egzekucyjny z mocy art. 34 § 1 u.p.e.a., stanowiło naruszenie wynikającego z art. 135 p.p.s.a. obowiązku sprawdzenia przez sąd z urzędu, czy dla końcowego załatwienia sprawy, niezbędne jest zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów wydanych w granicach sprawy.
Rację ma również skarżący kasacyjnie organ, że brak oceny stanowiska wierzyciela skutkował naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim przepis ten nakłada na sąd obowiązek wskazania w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę i kierującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania. Skarżący kasacyjnie organ słusznie podniósł, że z uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynika jakie konkretnie czynności winien podjąć ten organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w sytuacji pozostawania w obrocie postanowienia wierzyciela. W uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazano tylko, że organ winien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie precyzując jakie to powinny być czynności, poza biernym oczekiwaniem na skutki złożonego przez skarżącą zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Jak już wskazano wyżej przepis art. 34 § 1 u.p.e.a. nie daje organowi egzekucyjnemu możliwości odmiennej oceny zarzutów niż uczynił to wierzyciel.
Związanie stanowiskiem wierzyciela oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela (por. np. wyroki NSA z 21 maja 2013 r., II FSK 359/12 oraz II FSK 1262/12). Z uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynika jakie czynności ma podjąć organ rozpoznając zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w sytuacji gdy wierzyciel nie potwierdza zasadności stawianych przez zobowiązanego zarzutów co do nieistnienia obowiązku.
W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art.7 i art.9 k.p.a. i w związku z art. 18 u.p.e.a. dotyczące wadliwego uznania, iż organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy są przedwczesne, a to wobec związania organów egzekucyjnych pozostającym w obrocie stanowiskiem wierzyciela, o czym była mowa wyżej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji winien w trybie art. 135 p.p.s.a. odnieść się w sposób wyczerpujący do stanowiska wierzyciela, mając na uwadze jego wpływ na wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego i dopiero w kontekście dokonanej oceny stanowiska wierzyciela dokonać kontroli rozstrzygnięć organów egzekucyjnych w przedmiocie zarzutów zobowiązanej.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że omówione wyżej wady postępowania przed Sądem I instancji, nie powinny skutkować obciążeniem kosztami postępowania kasacyjnego strony, która wniosła skargę do tego Sądu.