Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie ze skargi M. M. (skarżący, strona) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (organ) z dnia 30 marca 2021 r., nr 1401-IEE2.711.1.326.2020.2.MOR, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o uchylenie zajęcia ruchomości uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piasecznie z dnia 13 listopada 2020 r. nr 1418.SEE-1711-1547.2020.ATO oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz M. M. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ zaskarżając wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
- a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) - dalej jako u.p.e.a. oraz art. 54 § 1 pkt 1-2 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że samo zlecenie rekwizycyjne jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy zlecenie rekwizycyjne nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej w związku z czym nie przysługuje na nie skarga na podstawie art. 54 § 1 pkt 1-2 u.p.e.a.,
- b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 54 § 1 pkt 1-2 u.p.e.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli postanowień i w konsekwencji niezasadne ich uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organ błędnie odczytał treść pism skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że pismo skarżącego z dnia 21 września 2020 r. winno być rozpatrzone w trybie art. 54 § 1 pkt 1-2 u.p.e.a., jako skarga na czynność egzekucyjną, a w zakresie skargi czynności zlecenia rekwizycyjnego właściwym do jej rozpatrzenia jest organ egzekucyjny pomimo że zlecenie rekwizycyjne nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej i nie doszło do skutecznego zajęcia ruchomości,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. uraz art. 54 § 1 pkt 1-2 u.p.e.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli postanowień i w konsekwencji niezasadne ich uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że pismo skarżącego z dnia 21 września 2020 r. winno być rozpatrzone w trybie art. 54 § 1 pkt 1-2 u.p.e.a., jako skarga na czynność egzekucyjną, a w zakresie skargi na czynności zlecenia rekwizycyjnego właściwym do jej rozpatrzenia jest organ egzekucyjny, pomimo tego, że zajęcie nie istnieje, a wniosek o cofnięcie zlecenia rekwizycyjnego zobowiązanemu nie przysługuje.
W konkluzji organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a i rozpoznanie skargi. Ponadto organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.
Istota sporu w niniejszej sprawie zakreślona zakresem zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczy problematyki oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości dokonania przez ten Sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie o uchylenie zajęcia ruchomości, tj. samochodu osobowego marki Bentley Continental GT o nr rej. [...] oraz cofnięcia zlecenia rekwizycyjnego nr 1418- SEE.711.KW-1561.2020.GMM z dnia 26 sierpnia 2020 r.
Dokonując analizy zarzutu o charakterze materialnoprawnym tj. naruszenia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 54 § 1 pkt 1-2 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że samo zlecenie rekwizycyjne jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera zespół norm określających postępowanie i środki przymusowe stosowane w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne to cały zespół czynności organów egzekucyjnych i innych podmiotów postępowania, podejmowanych w celu wykonania obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Ustawa zawiera gwarancje, które stwarzają możliwość podjęcia prawnej weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz przewiduje określone następstwa, gdy czynności te zostały podjęte z naruszeniem ustawy. Gwarancje te służą zobowiązanemu w zależności od rodzaju i momentu naruszenia jego interesu prawnego, albowiem ustawa nie przewiduje możliwości stosowania zamiennych środków ochrony przy naruszeniu tego samego dobra prawnego.
Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. Podkreślić należy, że w postępowaniu skargowym, w oparciu o treść art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a., kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której będzie występowała konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mających prowadzić - w wyniku ich uwzględnienia - do jednakowych skutków procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2014 r. II FSK 1255/13, z dnia 24 października 2014 r. II GSK 1377/13, z dnia 2 kwietnia 2015 r. II FSK 778/13, z dnia 18 sierpnia 2015 r. II FSK 1688/13, z dnia 5 października 2017 r. II FSK 1202/17, z dnia 8 grudnia 2017 r. II FSK 3048/15, z dnia 24 kwietnia 2019 r. II FSK 1370/17, z dnia 4 listopada 2021 r. III FSK 112/21, z 15.06.2023 r., III FSK 458/22 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Tak więc instytucja zlecenia rekwizycyjnego stanowi element składowy postępowania egzekucyjnego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu, zawartych w pkt b 1 i b 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na funkcjonalne ich powiązanie rozpozna je łącznie.
Dokonując analizy zarzutów o charakterze procesowym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są bezzasadne. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrot "odpowiednie zastosowanie" wskazuje, że niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Unormowań tych nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru prawnego postanowienia (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II FSK 892/13). W literaturze podkreśla się, że postanowienia mają bardzo zróżnicowany charakter i wobec każdego rodzaju postanowienia mogą zaistnieć powody odmiennej interpretacji danego przepisu (zob. J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa.
Komentarz, postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 246). Zatem przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna i w sytuacji, kiedy nie jest to w sprzeczności z ratio legis ustawy egzekucyjnej.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Sąd podkreśla, że przytoczony przepis nie precyzuje jakie konkretnie przyczyny mieszczą się w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn". W orzecznictwie wskazuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak: wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18).
Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę zarówno orzecznictwo organów ochrony prawnej, jak i poglądy doktryny wskazuje, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanie znajduje także art. 61a k.p.a. Przepis ten służy do załatwiania bezzasadnych wniosków osób, które tylko mylnie sądzą, że mogą być stroną określonego postępowania administracyjnego, o ile takie odrębne postępowanie z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych nie może się toczyć (zob. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., II GSK 1950/15, LEX nr 2316225). Możliwe jest zatem odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisu art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami prawa i przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają regulacji w tym zakresie, a oczywiste jest już na etapie jego wnoszenia, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy.
Ponadto dokonując odpowiedniego zastosowania art. 61a k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, trzeba mieć na uwadze skomplikowaną strukturę tej procedury scharakteryzowaną w doktrynie. Obok postępowania skierowanego na stosowanie przewidzianych w ustawie środków przymusu, służących doprowadzeniu do wykonania obowiązków, mogą być też prowadzone przez organ egzekucyjny, jak również przez inne podmioty, w tym przez organy rekwizycyjne, organy nadzoru, a nawet wierzyciela, rozmaite postępowania o charakterze pomocniczym. Niektóre spośród tych pomocniczych (wpadkowych) postępowań mają charakter postępowań orzekających, w których organy egzekucyjne, ale też i wierzyciel, a w drugiej instancji – organy odwoławcze, podejmują – przede wszystkim w drodze postanowienia – rozstrzygnięcia dotyczące rozmaitych spraw wpadkowych. Są to zarówno kwestie procesowe, jak i materialnoprawne, w tym dotyczące nałożenia nowych obowiązków (por. P. Pietrasz (w) System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy i G. Matana, Wyd. Wolters Kluwer, 2020, str. 491 i nast.).
W prawidłowej ocenie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie organy błędnie zinterpretowały treść pisma skarżącego z dnia 21 września 2020 r., a w konsekwencji błędnie zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. Pismo to zostało zatytułowane: "Żądanie wstrzymania czynności egzekucyjnych w związku z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego". W piśmie tym skarżący wniósł bowiem "o niezwłoczne uchylenie zajęcia egzekucyjnego samochodu marki Bentley Continental GT (...) – poprzez cofnięcie zlecenia rekwizycyjnego skierowanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piasecznie z dnia 25 sierpnia r. (...)." W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że wobec zawieszenia z mocy prawa postępowania egzekucyjnego, w związku z wniesieniem zarzutów, winno nastąpić wstrzymanie wszystkich czynności egzekucyjnych.
Ponadto wyjaśnił, że ww. samochód, w związku z wcześniej dokonanym zajęciem przez Prokuraturę Regionalną we Wrocławiu, pozostaje w dyspozycji Sądu Okręgowego w Warszawie (w sprawie o sygn. akt VIII K 50/18). Okoliczność powyższa skutkowała podjęciem przez organ egzekucyjny nieprawidłowego rozstrzygnięcia procesowego. WSA prawidłowo wskazał, że na podstawie art. 54 § 5 u.p.e.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną jest organ egzekucyjny. Organem egzekucyjnym jest w niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów. Organ ten zatem byłby właściwy do rozpatrzenie skargi na czynność zlecenia rekwizycyjnego. Skarga z dnia 21 września 2020 r. na tę czynność winna zatem być rozpoznana przez ten organ. W tym zakresie skarga ta powinna być przekazana organowi egzekucyjnemu zgodnie z właściwością.
Brak jest podstaw normatywnych do zastosowania w niniejszej przez organy egzekucyjne instytucji unormowanej w art. 61 a. k.p.a. W prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w trybie art. 54 u.p.e.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. i oddalił skargę kasacyjną. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji i zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz M. M. 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.