Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1696/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 900/18 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR w T. z 23 maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z 22 stycznia 2018 r. ustalił [...] – dalej: skarżąca lub spółka - kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniach 4 - 8 maja 2015 r. w ARiMR miała miejsce kontrola w zakresie płatności dokonanych przez Komisję Europejską w ramach EFRROW, tytułem wydatków deklarowanych za okres od 16 października do 31 grudnia 2014 r. w ramach działania 214 - Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2014. Kontrolerzy Trybunału Obrachunkowego losowo skontrolowali 12 spółek, zarejestrowanych pod tym samym adresem: [...] Ustalono, że: wszystkie wnioski o płatność zostały złożone przez [...]; spółki deklarowały działki ewidencyjne położone w trzech województwach: kujawsko - pomorskim, pomorskim i warmińsko - mazurskim, niektóre z nich znajdowały się w tej samej gminie, w tym samym obrębie np. [...]. Kontrolerzy analizując wnioski o płatność ustalili, że w 18 z 23 płatności zadeklarowano działki w ramach wariantów: 1.1, 2.1, 2.2, 2.3 i 3.1, gdzie stosuje się degresywność płatności dla powierzchni co najmniej 100 ha (pakiety 1 i 3) i 10 ha (wariant 3.1).

Kontrola została rozszerzona o dodatkową analizę 12 innych podmiotów, tj.: [...]. W podmiotach tych kontrolerzy dopatrzyli się tworzenia spółek w celu obejścia zasad degresywności i łączenia pakietów. W sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, polegających na utworzeniu przez [...] wielu spółek handlowych powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020. Także skarżąca znalazła się w zbadanym łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania są traktowane jako obejście prawa.

Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 23 maja 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie doszło do stworzenia przez te same osoby ([...]) wielu spółek wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe do deklarowanych przez nich działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności. Powyższe umożliwiło obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. W świetle istniejących powiązań, utworzone w latach 2009-2011 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a odrębność utworzonych osób prawnych (spółek) ma jedynie charakter formalnoprawny (z punktu widzenia przepisów prawa handlowego, każda spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym podmiotem prawa, posiadając osobowość prawną). Wielorodzajowe powiązania dowodzą, że powoływano kolejne spółki w celu obejścia prawa polegającego na stworzeniu systemu optymalizującego wielkość i rodzaj płatności.

To zaś wyklucza uznanie, że każda ze spółek prowadziła niezależną, autonomiczną działalność rolniczą. Utworzone przez te same podmioty kolejne spółki zmierzały do stworzenia sztucznych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści.

Organ II instancji podniósł, że o tym, iż spółki tworzą jedno gospodarstwo, decyduje fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez [...] (obecnie małżonków - data zawarcia związku małżeńskiego: 28.11.2015 r.), którzy występują w spółkach, jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali, jako członkowie zarządu poszczególnych spółek, co umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Poza sporem pozostaje również to, że spółki do listopada 2015 r. posiadały tę samą siedzibę.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Bydgoszczy wskazał, że Skarżąca była organizacyjnie, technicznie, osobowo i majątkowo powiązana z innymi podmiotami - spółkami założonymi i prowadzonymi przez [...]. Powyższe stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W ramach realizowanego przez skarżącą w latach 2009-2013 programu rolnośrodowiskowego doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania wypłaconych płatności. Stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu przez [...]wielu spółek handlowych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2. Skarżąca spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie, osobowo i majątkowo powiązana z innymi podmiotami - spółkami założonymi i prowadzonymi przez [...], co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Sąd I instancji podał, że w sprawie doszło do wystąpienia przesłanki subiektywnej i wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności (przesłanka obiektywna), tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni. Przez stworzenie zaś bezpośrednich więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści. Stworzenie wielu spółek przez te same osoby - [...], wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez te osoby (oraz powiązane z nimi spółki) działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, co umożliwiało obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Tym samym została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem zasada degresywności i zakazu łączenia określonych płatności stanowiła cel obwiązującej regulacji.

W ocenie WSA pomiędzy powołanymi kilkudziesięcioma spółkami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co pozwala wnioskować, że podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organy szczegółowo opisały i przeanalizowały sieć powiązań podmiotowych. Ponadto ustalenia organów znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia strony co do poszczególnych okoliczności faktycznych pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza obiektywnych dowodów.

Sąd podkreślił, że ustalenie nienależnie pobranych płatności oparte jest na wynikach czynności kontrolnych. Ustalono, że wszystkie wnioski o płatność zostały złożone przez [...], a wyjątkiem [...] (wniosek złożony przez [...]); spółki deklarowały działki ewidencyjne położone w trzech województwach: kujawsko-pomorskim, pomorskim i warmińsko-mazurskim, niektóre z nich znajdowały się w tej samej gminie, w tym samym obrębie, np. [...]. Ustalono, że w 18 z 23 płatności zadeklarowano działki w ramach wariantów: 1.1, 2.1,2.2, 2.3 i 3.1, gdzie stosuje się degresywność płatności dla powierzchni co najmniej 100 ha (pakiety 3) i 10 ha (wariant 3.1). Na skutek utworzenia przez [...]wielu spółek handlowych, w tym skarżącej, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, doszło do stworzenia sztucznych warunków.

Sąd I instancji podał, że ustalenia organu wykluczyły działanie skarżącej w dobrej wierze i nieświadomego działania, co potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 4-8.05.2015 r. [...] (a tym samym również reprezentowane i kontrolowane przez nich spółki) nie działali w dobrej wierze, ponieważ ich udział w czynnościach mających na celu obejście przepisów prawa był świadomy. Świadomie powoływali spółki, które po rejestracji w ewidencji producentów występowały o przyznanie płatności obszarowych, w tym płatności rolnośrodowiskowych. Każdorazowo, składając podpis na wnioskach, obydwoje potwierdzali, że znane są im zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem. Skarżącej z odpowiedzialności nie może zwalniać przygotowywanie wniosków przez doradcę. Nie może być przejawem dobrej wiary to, że strona już wcześniej uzyskiwała płatności rolnośrodowiskowe. Z tych samych powodów nie zaistniały również przesłanki dla uznania dobrej wiary i 4-letniego okresu na przedawnienie dla roku 2010 i kolejnych lat 2011 i 2012.

Sąd wskazał, że stworzenie sztucznych warunków nie może być postrzegane w znaczeniu błędu rolnika, nieświadomego działania czy też winy organu. Rolnik ma obowiązek zwrócić nienależnie wypłaconą kwotę powiększoną o odsetki. Z uwagi na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, kwoty przyznanej pomocy za lata 2009-2013 nie wynikały z pomyłki organu. Indywidualna weryfikacja przyznanych płatności za poszczególne lata nie dawała pełnego obrazu naruszeń. Organy nie dostrzegły wzajemnych powiązań między tworzonymi podmiotami gospodarczymi. Pierwszym sygnałem dla organu potwierdzającym stworzenie sztucznych warunków były wyniki kontroli przeprowadzonej Europejski Trybunał Obrachunkowy. Dopiero Raport ETO z wizytacji w dniach 4-8 maja 2015 r. uruchomił czynności kontrolne. Za bezpodstawne zatem należy uznać zarzuty błędnego zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz.

L 316 z 02.12.2009 r., str. 65, dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła spółka zaskarżając orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:
2. a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. - jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie 264 288,02 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ administracji oraz poparcia tego ustalenia przez Sąd, działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których działanie strony - skarżącej kasacyjnie oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez nie stosowanie w poszczególnych latach sankcji, co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego - dowodzie - protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości, jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli";
3. b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez błędne nie zastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARMiR od żądania zwrotu płatności od Skarżącej Spółki za rok 2009, 2010
4. c) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez błędne nie zastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez Agencję od żądania zwrotu płatności od skarżącej spółki za lata 2011-2014

Zarzut nie zastosowania norm art. 2 Konstytucji oraz art. 7 k.p.a. dotyczy przyjęcia przez Sąd ustaleń organów, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony, (a także podmiotów powiązanych), a tym samym pominięcie przez Sąd czynnego udziału organu administracji publicznej, który stosował prawo przez wiele lat uznając działania strony za prawidłowe, mając wiedzę o stanie faktycznym, jakim były powiązania podmiotów, gdyż fakty o tej samej siedzibie, tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych oraz składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia.

W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawiera niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. W efekcie Sąd poparł uznanie organu działania strony w złej wierze, oraz stwierdził brak winy organu, co stanowi jednocześnie podstawę do podważenia spełnienia przez stronę przesłanek, które wynikają z przepisów wskazanych w punkcie b (punktu 1-go skargi).

Nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ:

1. 2) naruszenia norm prawa procesowego, tj. art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2016, poz. 1387, z późn. zm. dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ ustalił działanie strony w złej wierze, biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie, która według ustaleń z roku 2016 stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia, które wprost w podstawowym dowodzie postępowania, jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli". Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną Sądu w tej sprawie, stanowią naruszenie powołanych przepisów.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w Toruniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, nie przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął.

Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że choć przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (tak wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09; wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011r., II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 32/12).

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, mając na uwadze wnioski stron o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiony w tej sprawie środek zaskarżenia nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów formalnych.

Objęty zarzutem pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przepis art. 77, wymieniony obok art. 81 k.p.a. i powiązany z art. 21 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2016r. poz. 1387 ze zm.) posiada mniejsze jednostki redakcyjne, które – wbrew wymogowi ustawowemu – nie zostały w skardze kasacyjnej, ani jej uzasadnieniu wskazane, co stanowi wadę konstrukcyjną tego środka zaskarżenia w tym zakresie. Ponadto przepis art. 77 i art. 81 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Stosownie bowiem art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, "strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Ograniczył on bowiem obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego; jak i przerzucił ciężar udowodnienia okoliczności warunkujących przyznanie płatności na wnioskodawcę. Wskazane odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może wręcz sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wobec tego przepisy art. 77 i art. 81 k.p.a. nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. Przyjmując natomiast, że skarga kasacyjna zarzuca zamiast tych przepisów k.p.a. przepis art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie precyzuje, na czym polega naruszenie tych przepisów w okolicznościach tej sprawy, jak i nie zawiera ich rozwinięcia (motywów), co dyskwalifikuje złożony środek zaskarżenia w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie, wskazując naruszenie tych przepisów, stwierdza w jej uzasadnieniu jedynie, że "nie uwzględnienie przez Sąd, że organ nie rozpatrzył dowodów dotyczących podstawowych elementów stanu faktycznego, jakim były pozytywne decyzje organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty, tj. dowody posiadane przez organ w tych samych teczkach aktowych, co dowody powołane przez organ wskazane w uzasadnieniu Wyroku, oraz dokonał oceny materiału dowodowego bez uwzględnienia negatywnego wieloletniego działania organu nadzoru i kontroli". Okoliczności pozytywnych decyzji o płatnościach, przyznanych spółce za poprzednie lata, nie stanowi jednak dowodu na relewantne w tej sprawie okoliczności faktyczne, jakimi są okoliczności stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności. Na te okoliczności zaś skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła zaś żadnych dowodów, tj. dowodów, które potwierdzałyby, że działanie spółki prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności, zapominając przy tym, że wydanie skarżącej pozytywnych decyzji o płatności za lata poprzednie jest tak w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jak i art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 obojętne prawnie, zaś same decyzje zostały podjęte na gruncie innego materiału dowodowego niż zgromadzony w tej sprawie. Wreszcie podnieść trzeba, że skarżąca nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez nią, że nie ma podstaw do żądania zwrotu płatności w sytuacji, gdyż takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Nie sposób też zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a. Konstrukcja prawna tego przepisu składa się z hipotezy w postaci "w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci "(...) oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277).

Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego Sąd I instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia wymienionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej art. 77 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Jednakże nie wykazała ona naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji, a poprzednio przez organy ARiMR.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu kasacyjnego zawartego w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a.

Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w żądaniu zwrotu nienależnie pobranej płatności w sytuacji gdy – jak podnosi – nie można jej zarzucić działania w złej wierze skoro jej działanie i podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznających płatności za lata poprzednie. W konsekwencji podnosi, że zasada praworządności wymagała nie stosowania przez organ w poszczególnych latach sankcji, a znaczny upływ czasu od momentu wydania pierwszych decyzji pozytywnych wydanych zarówno dla skarżącej spółki, jak i podmiotów powiązanych wskazuje, że organ nie podjął we właściwym czasie odpowiednich działań kontrolnych, co świadczy o błędzie organu rozumianego jako niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli. Zdaniem spółki gdyby organy zastosowały prawo sankcji z powodu sztucznych warunków we właściwym czasie, dalsze spółki nie byłyby tworzone i nie składałyby wniosków o środki z systemu wsparcia UE. Obecnie spółki istnieją od wielu lat, posiadają grunty i nie jest możliwe sprawne zagospodarowanie gruntów bez dopłat, a nadto ze stratą sprzedają grunty celem uzyskania szybkiego środków.

Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a., wyłączonym w tej sprawie na mocy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na tle tych przepisów prezentowany jest w judykaturze pogląd, że "prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej.

Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile (...) jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty.

Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności. Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji" (tak np. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., I GSK 436/19, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r., I GSK 434/19). Przyjęcie koncepcji skargi kasacyjnej, a wyrażonej analizowanymi zarzutami i towarzyszącą im argumentacją, a w konsekwencji odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności prowadziłoby do sytuacji, w której należałoby pominąć ustaloną przez organy obu instancji kluczowej okoliczności, że skarżąca utworzyła pozornie odrębne gospodarstwo, co prowadziłoby do uzyskania większych płatności, gdyby płatności dotyczyły całego (dużego, jednego) gospodarstwa, tj. tego z którego zostało wyodrębnione gospodarstwo skarżącej kasacyjnie spółki, a zgłoszone do spornej w tej sprawie płatności.

Uznanie racji skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania nienależnych mu korzyści. Interes strony zasługuje na uwzględnienie gdy jest słuszny, tj. tylko wówczas gdy nie narusza prawem ustanowionych reguł czy wartości prawem chronionych, a działania strony nie wypełniają znamion nadużycia prawa. W okolicznościach tej sprawy nie istnieje żadna konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Stan faktyczny sprawy został ustalony na gruncie rozszerzonego materiału dowodowego, w którym, jak przyznał organ, odkryto kierownicze skoordynowanie wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, a decyzje za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik tej sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r., I GSK 434/19, wyrok NSA z dnia 30 maja 2019r., I GSK 315/19).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 80 ust 3 rozporządzenia nr 1122/2009 sformułowanego w pkt 1 lit. b) jej petitum. Naruszenie tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym jego zastosowaniu wobec – jej zdaniem - ziszczenia się przesłanek w nim zawartych co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARMiR od żądania zwrotu płatności od Skarżącej Spółki za rok 2009, 2010. Przedstawiona konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej wyraźnie wskazuje, że jej autor w istocie kwestionuje prawidłowość zastosowania tego przepisu w sprawie, skoro odwołuje się do ustaleń dotyczących wykazania, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie w/w przepisu prawa w niniejszej sprawie. W tym miejscu przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). W związku z powyższym przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy trafnie zaakceptował ustalenia organów, które przeanalizowały przesłanki wyłączenia zwrotu tych płatności, zawarte w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazując, że muszą być one łącznie spełnione przez producenta rolnego. W sprawie nie doszło do wypłaty rolnikowi świadczenia na skutek pomyłki organy, bowiem płatności przekazano na jego rachunek ustalone w oparciu o dane zawarte we wniosku skarżącej, zaś w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności organ nie posiadał informacji pozwalającej ustalić, że skarżący faktycznie nie prowadził działalności rolniczej zgodnie z normami i nie była uprawniona do otrzymania świadczenia.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że z uwagi na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, kwoty przyznanej pomocy za lata 2009-2013 nie wynikały z pomyłki organu. Indywidualna weryfikacja przyznanych płatności za poszczególne lata nie dawała pełnego obrazu naruszeń. Organy nie dostrzegły wzajemnych powiązań między tworzonymi podmiotami gospodarczymi. Pierwszym sygnałem dla organu potwierdzającym stworzenie sztucznych warunków były wyniki kontroli przeprowadzonej Europejski Trybunał Obrachunkowy. Dopiero Raport ETO z wizytacji w dniach 4-8 maja 2015 r. uruchomił czynności kontrolne. Ustalono wówczas, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, polegających na utworzeniu przez [...] wielu spółek handlowych powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020.

Także skarżąca znalazła się w zbadanym łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania są traktowane jako obejście prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, tj. zarzutu pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.

Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym jego zastosowaniu wobec – jej zdaniem – ziszczenia się przesłanek zawartych w tym przepisie. W odrębnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczącej naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie stwierdza, że organ wskutek błędnych postępowań administracyjnych i kontrolnych doprowadził do wypłaty płatności, a organ zawiadomił skarżącą o nieprawidłowościach dopiero w 2016 r. i spółka do tego czasu miała świadomość prawidłowego postępowania w zakresie wnioskowanej płatności. Organ – dysponując pełnym materiałem dowodowym – za każdym razem stwierdzał, że gospodarstwo powiązanego ze spółką [...] spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania płatności. Takie działanie organu utwierdziło spółkę, że nie jest w błędzie co do prawidłowości składanych deklaracji we wnioskach o płatność. Spółka podniosła, że brak właściwej reakcji oraz czynności organu nadzoru i kontroli, mający na celu unicestwienie kolejnych działań spółki i podmiotów z nią powiązanych – stanowi błąd organu polegający na niedociągnięciu w funkcjonowaniu systemu nadzoru i kontroli.

Rozpoznając tak umotywowany zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawodawca unijny wprowadza w tym przepisie, co pomija skarżąca kasacyjnie, dwie kumulatywne przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu przyznanej nienależnie płatności. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia "obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności". Na gruncie tego przepisu, analogicznie jak w poprzednio obowiązującym art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, konieczne jest spełnienie łącznie dwu przesłanek, a mianowicie po pierwsze, dokonane płatności na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz po drugie, brak możliwości wykrycia przez rolnika błędu (por. wyrok NSA z dnia: 24 kwietnia 2014r., II GSK 315/13; 15 czerwca 2011r., II GSK 594/10). Dla odstąpienia od żądania zwrotu płatności nie jest zatem wystarczające stwierdzenie błędu organu, skutkującego przyznaniem nienależnej płatności.

Przepisy rozporządzenia nr 65/2011, podobnie jak i przepisy rozporządzenia nr 796/2004, nie definiują pojęcia "pomyłki organu", co stanowi źródło sporu w tej sprawie. Zakres znaczeniowy tego pojęcia jest ustalany w judykaturze. Dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni tego pojęcia skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała, gdyż – jak stwierdziła – WSA nie zastosował tego przepisu pomimo ziszczenia się przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu płatności. Wobec tego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia tego pojęcia jest wiążącą w procesie jej subsumpcji w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Dla oceny prawidłowości tej subsumpcji konieczne jest zaś ustalenie znaczenia pojęcia "pomyłka organu". Pod tym ostatnim pojęciem należy zaś rozumieć – jak przyjmuje judykatura w analogicznej regulacji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 – sytuację, gdy organ przyznał płatność wskutek błędnego działania systemu informatycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 1861/12); gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych (wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., II GSK 870/14), jak i wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (tak wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015r., II GSK 584/14), choćby wadliwa informacja na temat rozpoczęcia biegu terminu okresu zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013r., II GSK 849/12).

W tak rozumianym pojęciu "błędu organu" nie mieści się – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – przyznanie płatności wnioskodawcy płatności, którego działania – co nie zostało z kolei skutecznie podważone żadnym zarzutem kasacyjnym – polegały na intencyjnym, przemyślanym i zorganizowanym udziale w systemie powiązanych ze sobą podmiotów i nadzorowanych w istocie przez dwie osoby [...], zmierzających poprzez obejście prawa do uzyskania płatności niezgodnie z celami i zasadami uzyskania pomocy. Skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane działanie wielu powiązanych ze sobą podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, to nie może być mowy o pomyłce organu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE). O pomyłce organu można mówić gdy błąd odnosi się do konkretnej płatności i konkretnego podmiotu, konkretnej sprawy, bo wówczas jest on wykrywalny. Podzielając ten kierunek rozumowania – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności.

Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje zarówno spełnienie warunków w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. Wnioskujący producent rolny musi się w konsekwencji liczyć z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, w tym cele programu nie są realizowane, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna i podlegającą zwrotowi. Rola organu w tym obszarze sprowadza się natomiast do nadzoru i kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej pomocy. Jeśli zatem organ wykaże w sposób niewątpliwy, że wnioskodawca, składając konkretny wniosek o płatność, nie spełniał warunków przyznania płatności, to nie można temu organowi zarzucić pomyłki w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011.

Odstąpienie w takich warunkach od żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności musiałoby prowadzić do niedopuszczalnego przerzucenia na organ odpowiedzialności za złożony przez producenta rolnego wadliwy (nierzetelny) wniosek i to w sytuacji gdy to właśnie ten producent posiada najpełniejszą wiedzę o swoim udziale w zorganizowanym systemie obejścia przepisów o płatnościach, jak i wiedzę o tym czy faktycznie spełnia warunki przyznania płatności. Nie można zatem zarzucić organowi pomyłki tylko dlatego, że dopiero po jakim czasie od przyznania płatności wykrył on, iż wnioskodawca nie spełniał warunków przyznania płatności. Nie da się bowiem zaakceptować twierdzenia, że producent rolny, który stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności i uzyskał nienależną płatność nie będzie zobowiązany do zwrotu tej płatności tylko dlatego, że organ nie wykrył rzeczywistych intencji producenta w odpowiednim czasie, tj. zanim przyznał płatność czy kolejne płatności.

Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie przyznanej płatności w takich warunkach byłoby premiowaniem nierzetelnych producentów rolnych i stawianiem ich w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do tych producentów, którzy w sposób rzetelny wypełnili swoje wnioski o przyznanie płatności. Oceniając zaistnienie przesłanki "pomyłki organu" można też posiłkowo posłużyć się orzecznictwem TSUE, który wielokrotnie wypowiadał się do instytucji nadużycia prawa i oszustwa, w tym podatkowego. Stanowisko TSUE w tym zakresie jest jednoznaczne i sprowadza się – co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie C-131/13 (Staatssecretaris van Financiën przeciwko Schoenimport "Italmoda" Mariano Previti vof), C-163/13 (Turbu.com BV) i C-164/13 (Turbu.com Mobile Phone’s BV) przeciwko Staatssecretaris van Financiën, podjętym na gruncie szóstej dyrektywy a odwołującym się do dotychczasowego orzecznictwa - do twierdzenia, że podmioty prawa nie mogą powoływać się na normy prawa Unii w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob. w szczególności wyroki: Kitte i Recolta Recycling, EU:C:2006:446, pkt 54; Fini H, C‑32/03, EU:C:2005:128, pkt 32; Maks Pen, C‑18/13, EU:C:2014:69); do krajowych organów i sądów należy odmówienie przyznania tego prawa, jeżeli zostanie udowodnione na podstawie obiektywnych przesłanek, iż jest ono powoływane w sposób stanowiący oszustwo lub nadużycie (zob. w szczególności wyroki: Kittel i Recolta Recycling, EU:C:2006:446, pkt 55; Bonik, C‑285/11, EU:C:2012:774, pkt 37; a także Maks Pen, EU:C:2014:69); nikt nie powinien korzystać w sposób stanowiący nadużycie lub oszustwo z praw wynikających z systemu prawnego Unii, wydanie takiej odmowy w sposób ogólny przypada krajowym organom i sądom.

Co istotne w tym wyroku TSUE stwierdził, że odmowa przyznania praw wynikających z prawa unijnego ma miejsce zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie tylko wtedy, gdy oszustwo jest popełnione przez samego uprawnionego, lecz także wtedy, gdy wiedział on lub powinien był wiedzieć, że poprzez daną transakcję uczestniczył w transakcji wiążącej się z oszustwem (zob. podobnie w szczególności wyroki: Kittel i Recolta Recycling, EU:C:2006:446, pkt 45, 46, 56, 60; a także Bonik, EU:C:2012:774). Trybunał w tym wyroku stwierdził wprost, że podatnik, który stworzył przesłanki związane z uzyskaniem prawa do odliczenia tylko poprzez uczestnictwo w transakcjach stanowiących oszustwo, w oczywisty sposób nie jest uprawniony do powoływania się na zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań lub pewności prawa w celu sprzeciwienia się odmowie przyznania danego prawa (zob. podobnie wyroki: Breitsohl, C‑400/98, EU:C:2000:304, pkt 38; Halifax i in., EU:C:2006:121), a odmowa przyznania prawa wynikającego ze wspólnego systemu podatku VAT w wypadku udziału podatnika w oszustwie jest tylko zwykłą konsekwencją braku spełnienia przesłanek wymaganych w tym względzie przez właściwe przepisy szóstej dyrektywy, odmowa ta nie wykazuje charakteru kary lub sankcji w rozumieniu art. 7 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., lub art. 49 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zob. podobnie wyroki: Emsland-Stärke, C‑110/99, EU:C:2000:695, pkt 56; Halifax i in., EU:C:2006:121, pkt 93; Döhler Neuenkirchen, C‑262/10, EU:C:2012:559, pkt 43).

Przenosząc tezy tego wyroku na grunt rozporządzenia nr 65/2011, zwłaszcza art. 5 ust. 3, przyjąć należy, że producent rolny, który stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności przez to, że uczestniczył w systemie działań podmiotów powiązanych zmierzających do obejścia przepisów o płatnościach unijnych i uzyskania płatności sprzecznej z celami systemu wsparcia rozwoju obszaru rozwoju obszarów wiejskich nie może powoływać się na dobrodziejstwo jakie stwarza art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011.

Udział producenta rolnego w systemie działań wyczerpujących cechy sztucznego stworzenia sztucznych warunków uzyskania pomocy nie pozwala uznać, że producent składający wniosek o płatność w takich warunkach może powołać się na błąd, którego nie mógł wykryć w zwykłych warunkach. Skoro bowiem elementem określonej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 konstrukcji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności jest zamiar uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celem wsparcia, to oczywiste jest, że błąd organu, polegający na spóźnionym wykryciu działania wnioskodawcy prowadzącego do uzyskania nienależnej płatności nie mieści się w zakresie pojęcia błąd wnioskodawcy, którego nie mógł być przez niego dostrzeżony. To działania wnioskodawcy zmierzały przecież do świadomego uzyskania płatności sprzecznej z celami wsparcia. Rację ma Sąd I instancji, kiedy stwierdził, że "w ramach zorganizowanego mechanizmu działania wielu podmiotów (w tym skarżącą) w celu obejścia przepisów prawa nie może być mowy o błędzie" oraz że "u podłoża nadużycia formalnej odrębności spółek prawa handlowego leży świadomość i celowość działania".

Wobec tego nie ma żadnego znaczenia czas, w którym organ podjął działania mające – jak stwierdza skarżąca kasacyjnie – unicestwiające kolejne działania spółki i podmiotów z nią powiązanych. Istotna jest natomiast świadomość skarżącej kasacyjnie udziału w działaniu mającym na celu uzyskanie płatności w sposób sprzeczny z celami wsparcia.

Konsekwencją tak rozumianych przesłanek odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranej płatności przy nie podważonych skargą kasacyjną ustaleniach faktycznych jest prawidłowość stanowiska zaskarżonego wyroku, że w tej sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Jak bowiem słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "stworzenie sztucznych warunków nie może być postrzegane w znaczeniu błędu rolnika, nieświadomego działania, czy też winy organu". Skoro więc organy, co następnie zaakceptował Sąd I instancji, ustaliły, że skarżąca spółka – z uwagi na udział w systemie działań powiązanych podmiotów zarządzanych lub kontrolowanych przez te same osoby – świadomie uzyskała płatność w warunkach obejścia prawa, to oczywistym jest, że skarżąca kasacyjnie uzyskała nienależną płatność, która podlega zwrotowi, a to dlatego, że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od żądania jej zwrotu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).