Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 roku w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1067/20, oddalił skargę E. W. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 9 marca 2020 roku, DR.WPL.703.5.2020.DN, PW-117524 utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dnia 23 grudnia 2019 roku nr DEC/1/DWR-61712-ORU00080/10/19 w przedmiocie ustalenia kwoty przypadającej do zwrotu w związku z zawartą umową o dofinansowanie nr 00066- 61712-OR1100080/10 z dnia [...] marca 2011 roku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- - art. 27 ust 1 oraz art. 27 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 roku o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. z 2018 r. poz. 466) dalej: "ustawa", poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, kiedy nie zachodzą przesłanki do uznania, że udzielona pomoc była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i była nienależna,
- - § 52 pkt 1 w zw. z § 47 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 7 września 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007- 2013 (Dz.U. z 2009 r. nr 147 poz. 619 z póżn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy wydanej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dnia 23 grudnia 2019 roku decyzji nr DEC/1/DWR-61712-OR1100080/10/19 wbrew zapisom zawartej umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku, zgodnie z brzmieniem której beneficjent miał przez okres 5 lat utrzymywać potencjał rozwoju rynku rybami (par 5), a ARiMR miała 5 lat (par 10) na stwierdzenie nieprawidłowości i wypowiedzenie rzeczonej umowy, a co za tym, po upływie tego okresu Organ nie miał prawa wszczynać procedury kontrolnej, nie miał prawa po tym okresie wydać decyzji nakazującej zwrot otrzymanych środków,
- - art. 66a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r nr poz. 1240 z późn. zm.), poprzez wydanie decyzji w przedmiocie żądanie zwrotu środków po okresie 5 lat od wypłaty salda końcowego (co miało miejsce 11.10.2013 r.), czyli po przedawnieniu się zobowiązania do zwrotu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja wniesionych zarzutów.
Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a.
Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (patrz: wyrok z 7 maja 2022r. sygn. akt I GSK 2398/18; postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia przepisów proceduralnych. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie niezakwestionowanego skargą kasacyjną stanu faktycznego. Należy zauważyć, że ograniczając zarzuty do naruszenia prawa materialnego, nie można kwestionować dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez sąd ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Skarżący kasacyjnie realizował projekt w ramach programu operacyjnego PO RYBY 2007-2013, zaś przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, wydana na podstawie art. 27 ustawy w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. zobowiązująca skarżącego do zwrotu kwoty dofinansowania 384 877,20 zł (w tym 288 657,90 zł z Europejskiego Funduszu Rybackiego i 96 219,30 zł z budżetu Państwa) wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, wobec stwierdzenia, że przekazane środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów w którym powołano naruszenie art. 27 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, kiedy nie zachodzą przesłanki do uznania, że udzielona pomoc była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i była nienależna, nie jest on trafny. Wskazania wymaga, że pomocą pobraną nienależnie jest w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy.
W zakresie postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy stwierdzić, że jeśli nie podważono ustaleń I ocen dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez WSA, to z racji ścisłej zależności pomiędzy ustalonym stanem faktycznym i zastosowanymi przepisami prawa materialnego zarzut naruszenia art. 27 ustawy jest niezasadny. Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, iż pomoc w postaci dofinansowania dla skarżącego została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i była nienależna. Przekonuje do takiej konstatacji ustalony w sprawie i niepodważony zarzutami procesowymi stan faktyczny. Naruszono bowiem postanowienie umowne, a mianowicie § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a i b umowy o dofinansowanie z [...].03.2011 r., zgodnie z którymi beneficjent zobowiązał się w okresie 5 lat od daty płatności prowadzenia działalności związanej z osiągnięciem i zachowaniem celu przyznanej pomocy tj. "wzrostu potencjału obrotu produktami rybnymi".
Jak wynika z dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń, w okresie związania celem operacji ARiMR przeprowadziła sześć kontroli własnych oraz trzy kontrole przez organy zewnętrzne w miejscu realizacji operacji, a także dokonała weryfikacji zobowiązań umownych w oparciu o faktury, dostarczone na wezwanie przez beneficjenta. W trakcie ww. kontroli, wykazano brak produktów rybnych lub ich znikomą ilość, a w niektórych przypadkach przechowywanie innych produktów (warzywnych) w chłodniach przeznaczonych do przechowywania ryb, a także wystąpiła duża dysproporcja pomiędzy wypłaconą beneficjentowi kwotą pomocy w wysokości 384 877,20 zł na zakup środków transportu wewnętrznego, zakup agregatu ze sterowaniem i chłodnicami oraz budowę budynku hurtowni rybnej, a przedstawionymi przez beneficjenta fakturami kupna i sprzedaży produktów rybnych za okres 5 lat realizacji operacji w kwocie około 40 000 zł przy obrocie całego zakładu tylko w okresie od [...].10.2013r. do [...].07.2016r. w wysokości 5 000 000 zł. Wyniki przedsięwziętych przez organ działań, nie potwierdziły osiągnięcia i zachowania celu operacji określonego w § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie tj. wzrostu "potencjału przemysłu przetwórczego produktów rybnych i obrotu tymi produktami".
Odnosząc się do drugiego zarzutu, w okresie 5 lat związania celem umowy organy dokonywały czynności kontrolnych realizacji przez stronę celu umowy, a rozstrzygnięcie o wypowiedzeniu umowy podjęły bezpośrednio po stwierdzeniu braku realizacji przez stronę celu umowy. Organy nie wszczynały więc kontroli jak twierdzi skarżący kasacyjnie po upływie okresu 5 letniego ale w jego trakcie. ARiMR dokonała płatności końcowej w dniu [...].10.2013 r., co za tym idzie okres związany celem realizacji operacji upłynął po okresie 5 lat tj. w dniu [...].10.2018 r.
W ustalonym stanie faktycznym organy zarządzające środkami funduszu były uprawnione i zobowiązane do stwierdzenia, że strona poprzez niezachowanie celu operacji w terminie 5 lat od dnia dokonania płatności końcowej, naruszyła przepisy § 47 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia, poprzez niewypełnienie warunków wynikających z zapisów § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) i lit. e) umowy o dofinansowanie z dnia [...].03.2011 r. Stwierdzenie tego faktu stanowi bezpośrednią podstawę wydania decyzji o zwrocie pomocy finansowej. Mając na uwadze przepis § 52 ust.1 pkt 1 ww. rozporządzenia, pomoc podlega zwrotowi w całości, jeżeli Beneficjent nie wypełnił zobowiązań, o których mowa w § 47 ust. 1 pkt 2 lit. a) powyższego rozporządzenia.
Przechodząc do trzeciego zarzutu, zgodnie z art. 66a u.f.p. zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia:
- 1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo
- 2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:
- a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo
- b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo
- c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.) - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.
NSA uwzględniając powyższe brzmienie przepisów zgadza się z oceną Sądu I instancji, że przedawnienie w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a tym samym organ II instancji miał uprawnienie do wydania zaskarżonej decyzji, nie mając podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania. Podkreślić należy, że zacytowany art. 66a ust. 1 u.f.p. odnosi się wyłącznie do przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, a nie do przedawnienia wydania decyzji w przedmiocie żądania zwrotu środków.
Wbrew stanowisku skarżącego i prezentowanemu w uzasadnieniu umotywowaniu. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy administracji publicznej bez naruszenia prawa ustaliły oraz oceniły, iż przyznana stronie pomoc finansowa była pomocą nienależną w rozumieniu ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.