Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. I SA/Ke 226/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej za 2019 rok uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, t.j., dalej: k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, będące wynikiem błędnego uznania, iż organy w zaskarżonych decyzjach naruszyły przepisy postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art.11 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji organu I Instancji do wskazania, iż rolnik nie dokonał wykoszenia roślinności zagłuszającej sadzonki do 15 lipca 2019r. oraz wskazaniu w uzasadnieniu decyzji organu II Instancji jedynie na obowiązek wynikający z Tabeli 7 planu zalesienia wykaszania roślinności zagłuszającej przez okres 4 lat w terminie do 15 sierpnia licząc od założenia uprawy w 2017 r., przez co zaskarżone decyzje nie spełniły wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art.11 k.p.a.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U z 2020 r., poz.217, dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), poprzez niezasadne uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, będące wynikiem błędnego uznania, iż organy Agencji w zaskarżonych decyzjach nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie ustaliły, czy stan roślinności w trzecim roku uprawy mógł stanowić zagrożenie dla wzrostu sadzonek.
Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, iż to na organach, a nie na stronie ciążył ciężar udowodnienia faktu, że roślinność nie zagłuszyła sadzonek drzewek na plantacji beneficjenta.
W skardze kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna organu nie zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości wykonania przez skarżącego [...] w 2019 r. zabiegów pielęgnacyjnych zgodnie z wymogami planu zalesiania, co miało wpływ na pomniejszenie przyznanej mu na za ten rok premii pielęgnacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji z naruszeniem art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich źle zinterpretował zapisy planu zalesienia, a konkretnie stanowiącej element planu zalesiania Tabeli 7, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że organy z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. nie ustaliły, czy stan roślinności zagłuszającej sadzonki w trzecim roku uprawy (2019 r.) mógł stanowić zagrożenie dla wzrostu sadzonek.
W Tabeli 7 planu zalesienia określono zabiegi pielęgnacyjne lub ochronne, do stosowania których [...] był zobowiązany w ciągu 5 lat, ze wskazaniem w kolejnych wierszach tabeli zabiegów obowiązujących w poszczególnych latach, liczonych od założenia uprawy, czyli od 2017 r. Spór dotyczy roku 2019 r., czyli trzeciego roku uprawy.
Według zapisów w Tabeli 7 w pierwszym roku (roku założenia uprawy) zabiegi polegające na wykaszaniu roślinności zagłuszającej sadzonki po raz pierwszy należało wykonać do 15 lipca (przy tej dacie umieszczono gwiazdkę, która według opisu zamieszczonego pod tabelą oznacza, że "wykaszanie należy wykonywać wówczas gdy chwasty grożą zahamowaniem prawidłowego wzrostu sadzonek lub wręcz ich wyginięciem"), a po raz drugi "wg potrzeb hodowlanych" przy czym ten zapis również oznaczono gwiazdką. W drugim roku uprawy zapisy w tabeli dotyczące zabiegów polegających na wykaszaniu roślinności zagłuszającej sadzonki były tożsame albowiem w odpowiedniej rubryce tabeli zamieszczono skrót "j.w.", natomiast zabiegi polegające na wykonaniu poprawek czyli uzupełnieniu sadzonek gatunków drzew, które wypadły, miały być przeprowadzone do 30 kwietnia. W trzecim roku uprawy – 2019, którego dotyczy spór, w rubryce odnoszącej się do terminu zabiegów polegających na wykonaniu poprawek i wykaszaniu roślinności zagłuszającej sadzonki znalazł się zapis "j.w. wg potrzeb hodowlanych".
Zapis ten został prawidłowo zinterpretowany przez Sąd I instancji jako tożsamy z zapisami dotyczącymi zabiegów polegających na wykaszaniu roślinności zagłuszającej sadzonki w roku założenia uprawy i w roku drugim, na co wskazuje skrót "j.w.". Skoro zatem w pierwszych dwóch latach uprawy zabiegi polegające na wykaszaniu roślinności zagłuszającej sadzonki miały być wykonane wówczas "gdy chwasty grożą zahamowaniem prawidłowego wzrostu sadzonek lub wręcz ich wyginięciem", o czym świadczy oznaczenie gwiazdką i co w zasadzie jest bezsporne, to zapis w odpowiedniej rubryce dotyczącej roku trzeciego – 2019 "j.w. wg potrzeb hodowlanych" niewątpliwie oznacza to samo, na co wskazuje skrót oznaczający "jak wyżej" opatrzony gwiazdką i zapis "wg potrzeb hodowlanych". Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że zabiegi polegające na wykaszaniu roślinności zagłuszającej sadzonki należało wykonać w 2019 r. tylko wówczas, gdy chwasty grożą zahamowaniem prawidłowego wzrostu sadzonek lub wręcz ich wyginięciem.
Skarżący kasacyjnie organ błędnie interpretuje zapisy Tabeli 7 planu zalesienia, przy czym w skardze kasacyjnej odnosi się z niewiadomych względów do zapisów dotyczących czwartego roku uprawy, gdzie po raz pierwszy pojawia się termin wykonania zabiegów do 15 sierpnia.
Uwzględniając prawidłową interpretację zapisów Tabeli 7 planu zalesienia, słusznie stwierdził Sąd I instancji, że dla stwierdzenia spełnienia w 2019 r. wymogów dotyczących pielęgnacji zalesienia polegającej na wykoszeniu roślinności zagłuszającej sadzonki koniecznym było ustalenie, czy stwierdzony w czasie kontroli na gruncie stan chwastów w związku z brakiem wykoszeń stanowił w tym roku zagrożenie dla prawidłowego wzrostu sadzonek lub ich wyginięciem. Nie było sporne, że ustaleń w tym zakresie organy nie dokonały.
Nie był uzasadniony sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 27 ust. 1 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 2 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Podkreślić należy, że wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy przeniesienie ciężaru dowodu na stronę nie może prowadzić do naruszenia przez organy wynikającego z art. 27 ust. 1 obowiązku strzeżenia praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten oznacza, że materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna przy tym realizować zasady procedury administracyjnej, które nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 k.p.a., ustanawiającego - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek zamieszczenia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Aby zatem dokonać wyliczenia konkretnych płatności w sposób prawidłowy organ winien najpierw ustalić w sposób niewątpliwy stan faktyczny, rzutujący wysokość tych płatności, nie czekając w tym zakresie na inicjatywę dowodową strony.
Reasumując stwierdzić należy, że prawidłowo interpretując Tabelę 7 planu zalesienia, Sąd I instancji słusznie i bez naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju wiejskich, przyjął, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla zastosowania pomniejszenia premii pielęgnacyjnej skarżącemu, koniecznym było wykazanie przez organ, że stosownie do zapisów planu zalesienia stan sadzonek w 2019 r. wymagał wykoszenia roślinności zagłuszającej sadzonki, czyli że chwasty groziły zahamowaniem prawidłowego wzrostu sadzonek lub wręcz ich wyginięciem. Brak ustaleń w tym zakresie stanowił o naruszeniu art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.