Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 1707/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 888/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] maja 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Grudziądzu z [...] stycznia 2018 r., ustalającą spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2009-2014 w łącznej wysokości 347.551,30 zł.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy przyznane i wypłacone skarżącej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014 miały charakter nienależny, a zatem czy w sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 2988/95), polegająca na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, pociągająca za sobą konieczność zwrotu pobranych płatności w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014.

Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347 str. 549 z 20 grudnia 2013 r., ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), polegających na utworzeniu przez T. K. wraz z M. H. kilkudziesięciu spółek prawa handlowego, w tym skarżącej, powiązanych ze sobą osobowo, własnościowo, organizacyjnie i ekonomicznie, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Dla stwierdzenia, że w sprawie miało miejsce stworzenie sztucznych warunków do uzyskania korzyści, konieczne jest ustalenie zaistnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej.

Zdaniem Sądu organy, dokonując takiej całościowej analizy stworzonego przez T. K. z M. H. przedsięwzięcia, prawidłowo stwierdziły wystąpienie w sprawie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i subiektywnej stworzenia sztucznych warunków. Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (stworzenie i funkcjonowanie wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności), uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników. Stworzenie wielu pozornie odrębnych spółek przez te same podmioty (T. K. i M. H.) wnioskujących o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (za powierzchnię do 100 ha) umożliwiało obejście zasady degresywności (opartej na założeniu, iż im większa powierzchnia działki rolnej tym niższa procentowa wysokość stawki płatności), a także pozwoliło na obejście zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

W tych okolicznościach została więc spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia określonych pakietów i programów, nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia rolnośrodowiskowego, które realizują te zasady, w tym m.in. zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, poprawienie konkurencyjności obszarów wiejskich, zwiększenie dochodowości małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach.

W sposób niebudzący wątpliwości, orzekające w sprawie organy wykazały także wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie w sposób tabelaryczny (organ I instancji) i opisowy (organ I i II instancji) całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy T. K., M. H. i utworzonymi spółkami – w tym skarżącą spółką, pozwalającej na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskania znacznie wyższego wsparcia, niż to które przysługiwałoby w sytuacji nie stworzenia sztucznych warunków. Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, które w rzeczywistości nie zostały podważone przez skarżącą, zdaniem Sądu ewidentnie wskazują, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą oraz niezależnymi i autonomicznymi gospodarstwami rolnymi, lecz z jedynym rolnikiem w postaci T. K. i współdziałającej z nim małżonki oraz jedynym gospodarstwem rolnym złożonym z gospodarstw T. K., M. H. i utworzonych przez nich kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej spółki.

W ocenie Sądu przeanalizowana przez organy struktura własnościowa spółek, skład ich zarządu i sposób reprezentacji, tożsamy przedmiot działalności, sposób organizacji spółek, powiązania ekonomiczne i infrastrukturalne, sposób tworzenia i działania spółek, wzajemne sąsiedztwo deklarowanych przez spółki gruntów, ewidentnie obrazuje siatkę występujących powiązań pomiędzy analizowanymi podmiotami, umożliwiającą decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami, w tym skarżącą, przez T. K. i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników.

W ocenie Sądu utworzone spółki formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa płacące podatki, wystawiające faktury, mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy i ubezpieczenie. W rzeczywistości jednak było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich samodzielności czy niezależności. Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskanie najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Mimo, że skarżąca i inne spółki występowały z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w gospodarstwach rolnych, to tak naprawdę tworzyli oni jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez T. K. wraz z M. H., przy pomocy najbliższych współpracowników. Celem tych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści wynikających z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów.

Sąd w całości podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości, polegającej na stworzeniu w sposób sztuczny kilkudziesięciu spółek, w tym skarżącej, w celu maksymalizacji płatności.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:
2. a. art. 2 Konstytucji RP i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.) jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie 347.551,30 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ oraz poparcia tego ustalenia przez WSA, działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których działanie skarżącej oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez niestosowanie w poszczególnych latach sankcji, co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego dowodzie - protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości, jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli";
3. b. art. 5 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARiMR od żądania zwrotu płatności od skarżącej za lata 2011-2013;

Zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji i art. 7 k.p.a. dotyczy przyjęcia przez WSA ustaleń organów, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony (a także podmiotów powiązanych), a tym samym pominięcie przez sąd czynnego udziału organu, który stosował prawo przez wiele lat uznając działania strony za prawidłowe, mając wiedzę o stanie faktycznym, jakim były powiązania podmiotów, gdyż fakty o tej samej siedzibie, tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych i składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia.

W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawierają niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. W efekcie WSA poparł uznanie organu działania strony w złej wierze i stwierdził brak winy organu, co stanowi podstawę do podważenia spełnienia przez stronę przesłanek, które wynikają z przepisów wskazanych w punktach b-c;

2. norm postępowania, tj. art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1856, ze zm. dalej: ustawa o PROW), poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że ustalił działanie skarżącej w złej wierze, biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie, która według ustaleń z 2016 r. stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia, które wprost w podstawowym dowodzie postępowania, jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli". Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną WSA, stanowią naruszenie powołanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do wniosku, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Wobec czego, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. strona była zobowiązana nie tylko do wskazania konkretnych przepisów prawa, które jej zdaniem zostały naruszone, ale także – do wykazania, na czym to naruszenie polega oraz, że gdyby do tego naruszenia nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 5 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, a także zarzut naruszenia art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 - 3 ustawy o PROW. Jej zdaniem Sąd błędnie przyjął, że odpowiedzialność za pobranie płatności ponosi wyłącznie strona, ponieważ od wielu lat organowi były znane powiązania podmiotów związanych ze stroną, działających pod tym samym adresem, mających tych samych reprezentantów oraz tych samych wspólników. W ocenie strony zaskarżony wyrok oraz decyzja zawierają również niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych z nim jako podmioty działające w złej wierze i które są wyłącznie winne naruszenia norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach.

Przystępując do rozpoznania tych zarzutów wypada wskazać, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji była decyzja, wydana po kontroli prawidłowości przyznania płatności rolnośrodowiskowych za lata 2009 – 2014. Podstawę wydania tej decyzji był m.in. art. 29 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), który reguluje tryb odzyskiwania nienależnie wypłaconych płatności. Z uwagi na redakcję tego przepisu, w którym ustawodawca nawiązuje do pojęcia "pobrania środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości", należy przyjąć, że ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych dotyczy wszystkich środków publicznych, co do których organ ustalił, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony. Dlatego też nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że organ błędnie wskazał podmiot zobowiązany do zwrotu płatności za lata 2009 – 2013. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne jest również wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że przyznanie płatności było wynikiem błędu organu, którego rolnik nie mógł wykryć, o czym miałoby świadczyć to, że przez kilka kolejnych lat organ dokonywał wypłat wnioskowanych płatności na rzecz strony i pozostałych powiązanych z nią podmiotów.

Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 5 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu (w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Tymczasem z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami, z którymi była powiązana osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, stworzyła mechanizm pozwalający na uzyskiwanie płatności rolniczych w nienależnej wysokości przy jednoczesnym zachowaniu wymogów formalno - prawnych.

To, że należności te były wypłacane w poszczególnych latach, każdorazowo na wniosek zainteresowanego podmiotu, nie można poczytywać jako błąd organu. Działanie wielu podmiotów dotyczyło dłuższego okresu, obejmowało szeroki obszar terytorialny, odnosiło się do różnych płatności i tym samym do wielu wniosków. W tych warunkach, nie można mówić o pomyłce organu w momencie załatwiania konkretnej sprawy. Dla stwierdzenia i oceny stworzonego przez wiele podmiotów systemu niezbędne było badanie działania spółek w szerszym zakresie i szerszej perspektywie czasowej. Trzeba też zauważyć, że składane przez producenta rolnego wnioski o przyznanie płatności na poszczególne lata rolne mają charakter deklaracji, w której wnioskodawca wyraża swoją wolę oraz potwierdza stan rzeczywisty niezbędny do przyznania płatności. Są więc aktem wiedzy i woli wnioskodawcy.

Tym samym również z tego powodu wnosząca skargę kasacyjną nie może obecnie pomniejszać swojego udziału w otrzymaniu płatności za poszczególne lata objęte kontrolą i przerzucać na organ odpowiedzialność za ten stan rzeczy. Odpowiedzialność za złożenie wniosku niezgodnego z wymogami właściwej płatności rolnej, a w konsekwencji niezrealizowanie celów WPR, ponosi podmiot składający taki wniosek. Strona powinna była mieć taką świadomość, ponieważ za każdym razem, gdy występowała o przedmiotową płatność była również zobowiązana do złożenia oświadczenia o treści, że są jej znane warunki przyznania płatności, o którą się ubiega. W rzeczywistości o poprawności wniosku nie decyduje również i to, że strona może wykazać się posiadaniem gruntów rolnych oraz odrębnością organizacyjno – prawną, ale również rozmiar prowadzonej przez ten podmiot działalność rolnicza (z uwzględnieniem wprowadzonej modulacji).

Z okoliczności w sprawie wynika natomiast, że mamy do czynienia z sytuacją, w której wiele podmiotów podjęło czynności prawne i faktyczne wprawdzie bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzały do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo, doprowadzając poprzez swoje działania do stworzenia warunków do otrzymania płatności niezgodnie z celami i zasadami WPR, określanych mianem "sztucznych warunków". Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53).

Z powyższych względów za niezasadne należało uznać stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną co do braku podstaw do żądania zwrotu płatności. Stan sprawy nie potwierdza, aby organ popełnił błąd dokonując wypłaty płatności na poszczególne lata rolne, a którego rolnik nie mógł wykryć. Z drugiej jednak strony organ był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli płatności pod względem zgodności z wymogami WPR. Zakres oraz moment przeprowadzenia kontroli prawodawca unijny pozostawił do uznania państw członkowskich, a de facto – organów krajowych właściwych do załatwiania tego rodzaju spraw.

Nadto, postępowanie administracyjne zostało zmodyfikowane względem procedur uregulowanych w k.p.a. Stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy o PROW, mającej zastosowanie do płatności rolnośrodowiskowych, organ, przed którym toczy się postępowanie ma obowiązek strzec praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. (pkt 4).

Nadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tak więc obowiązująca w postępowaniu o przyznanie płatności zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została zredukowania do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (art. 21 ust. 2 pkt 2).

W konsekwencji obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, które są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 21 ust. 3). Z kolei zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) ograniczono jedynie do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu (art. 21 ust. 2 pkt 3). W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie (art. 21 ust. 2 pkt 4).

Przekazanie przez ustawodawcę inicjatywy dowodowej na rzecz producenta rolnego nie zwalnia organu od kontroli przyznawanych płatności na etapie rozpoznawania wniosków jak i dokonywania oceny ex post jego realizacji. W konsekwencji organ jest zobowiązany do dokonania czynności niezbędnych do ustalenia czy producentowi rolnemu przysługuje wnioskowana przez niego płatność, jednak moment oraz dobór środków, za pomocą których to nastąpi zostało pozostawione do uznania organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wywiązał się z ciążących na nim obowiązków. Okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania kontroli i potwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym wykraczają poza zakres kontroli administracyjnej, której zasadniczym celem jest zbadania wniosku pod względem formalnym. Z założenia bowiem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania danych zgodnych ze stanem rzeczywistym.

Przeprowadzone przez organ postępowanie wykazało, że strona stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności, za co ponosi wyłączną odpowiedzialność. To strona zadecydowała o tym, w jaki sposób i na jakich zasadach będzie prowadziła działalność rolniczą, czy samodzielnie, czy z udziałem innych podmiotów. Tak więc weryfikacja przyznanych płatności jest konsekwencją podjętych przez wnoszącą skargę kasacyjną działań w tym zakresie, a nie jak obecnie twierdzi strona, że jest to błąd organu rozumiany jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemu nadzoru i kontroli". Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ dokonał też prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Utworzenie wielu powiązanych ze sobą spółek przez T. K. i M. H. w celu niedozwolonej maksymalizacji płatności nie może być zinterpretowania inaczej niż to uczynił organ i co następnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Organ dokonując oceny materiału dowodowego kierował się klauzulami generalnymi wprowadzonymi do przepisów unijnych regulujących poszczególne płatności, których zadaniem jest umożliwienie organom administracyjnym podejmowania działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Prawo unijne nie dopuszcza bowiem przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami UE.

W stanie prawnym właściwym dla tej sprawy kwestie objęte postępowaniem były regulowane rozporządzeniem Euratom nr 2988/95 (zwanym rozporządzeniem horyzontalnym), które ma zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego oraz rozporządzeniami sektorowymi regulującymi poszczególne płatności.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Tak więc o nieprawidłowości decyduje wystąpienie łączne trzech elementów: 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Podmiot gospodarczy, ze względu na wprowadzoną na potrzeby tego rozporządzenia w art. 7 definicję, jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu.

Przepis ten zasadniczo odnosi się do naruszenia przepisów unijnych, niemniej jednak wypada zauważyć, że TSUE w wyroku z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć natomiast charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (por. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14).

Państwa członkowskie są zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia horyzontalnego każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez: zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych, a także całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 powołanego przepisu ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Dokonana przez organ ocena uwzględnia zarówno przesłanki obiektywne jak i subiektywne działalności rolnej strony (por. wyrok TSUE z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12). Organ badając, czy producent rolny spełnił wymogi do uzyskania płatności był zobowiązany ocenić czy gospodarstwo rolne prowadzone przez wnoszącą skargę kasacyjną spełnia wymogi gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów krajowych i unijnych, a więc czy stanowi oddzielną jednostkę pod względem technicznym i ekonomicznym posiadającą oddzielne kierownictwo, która produkuje produkty rolne lub utrzymuje ziemię do celów produkcyjnych według zasad dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów WPR.

Mimo, że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).