Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę J. K. i uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] września 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Międzychodzie z [...] maja 2016 r. w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów sądowych.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że istota sporu, do jakiego doszło między stronami postępowania, sprowadza się do ustalenia, czy skarżący dopuścił się stwierdzonego w toku kontroli naruszenia BW 4.1 niezgłaszając faktu przemieszczenia jednej sztuki bydła w wymaganym terminie 7 dni od dnia tego zdarzenia. Naruszenie to stanowiło podstawę zastosowania przez organ ARiMR kary administracyjnej, o której mowa w art. 91 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze zm., dalej: rozporządzenie 1306/2013).
Sąd uznał, że w realiach kontrolowanej sprawy organ ARiMR przeprowadził arbitralną ocenę zgromadzonego w niej materiału dowodowego, z góry odmawiając wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżącego. Zauważył, że skarżący powołuje się na skorygowanie w systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt błędnej jego zdaniem daty sprzedaży spornej sztuki bydła, którą to korektę miał dokonać sprzedawca. Podkreślił, że ustawodawca przewidział możliwość dokonania takiej korekty. Zgodnie z art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1172 ze zm.), jeżeli istnieją rozbieżności między danymi zawartymi w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych a stanem faktycznym, Agencja dokonuje aktualizacji tych danych, na wniosek posiadacza zwierzęcia gospodarskiego, złożony na formularzu udostępnionym przez Agencję. Stosownie zaś do art. 10a ust. 3 tej ustawy podstawę dokonania aktualizacji stanowią dane zawarte w księdze rejestracji prowadzonej dla danego stada.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ ARiMR w ramach kontrolowanej sprawy zupełnie dowolnie stwierdził, że na dzień podjęcia rozstrzygnięcia nie ma już możliwości jednoznacznego wykluczenia, że pojedyncza karta z księgi rejestracji zwierząt nie została wypełniona, poprawiona czy też uzupełniona dopiero po powzięciu informacji o stwierdzonym uchybieniu terminowi do zgłoszenia przemieszczenia. Chociaż argumentacji organu ARiMR – biorąc pod uwagę przywołane w uzasadnieniu decyzji okoliczności udziału skarżącego w kontroli i niezgłoszenia do jej wyników żadnych zastrzeżeń, a także okresu jaki upłynął od dnia kontroli do dnia dokonania powyższej korekty – nie można odmówić racjonalności, zdaniem Sądu nie stanowi ona w żadnej mierze dostatecznej podstawy dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności dowodów przedłożonych przez stronę skarżącą. Argumentacja ta rodzi jedynie wątpliwości co do tej wiarygodności, a to z kolei zobowiązuje organ ARiMR do podjęcia dalszych czynności wyjaśniających zmierzających do jednoznacznego usunięcia tych wątpliwości i arbitralne stwierdzenie niemożliwości dokonania takich dalszych czynności, nota bene nawet bez próby ich przeprowadzenia, w żadnej mierze nie zasługuje na aprobatę.
Sąd zauważył, że przedłożone przez skarżącego kopie dokumentów, które posłużyły do zgłoszenia korekty złożone zostały do Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR Biura Powiatowe w Gorzowie Wielkopolskim. Na wskazanej przez organ ARiMR pojedynczej karcie z księgi rejestracji zwierząt znajduje się pieczątka pracownika ARiMR – Starszego Specjalisty Sylwii W. wraz z jej podpisem, a także adnotacją: "Korekta daty przemieszczenia (sprzedaż-kupno) dotyczy poz. 240" z 17 maja 2016 r. Organ ARiMR powinien zatem w pierwszej kolejności podjąć czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia - okoliczności zgłoszenia powyższej korekty w Lubuskim Oddziale Regionalnym ARiMR Biurze Powiatowym w Gorzowie Wielkopolskim, to jest wskazania zwłaszcza, czy korekta ta została dokonana z własnej inicjatywy przez R. W. (sprzedawcę), czy też była wynikiem jakiś czynności podjętych przez Lubuski Oddział Regionalny ARiMR Biuro Powiatowe w Gorzowie Wielkopolskim, a następnie ustalić - czy korekta ta została dokonana skutecznie, to jest czy rzeczywiście doprowadziła do zmiany danych w systemie.
Dopiero ustalenie tych podstawowych kwestii pozwoli na ocenę konieczności dokonania dalszych jeszcze wyjaśnień. Zwłaszcza, gdyby okazało się, że korekty dokonano z wyłącznej inicjatywy R. W. organ ARiMR powinien przesłuchać tę osobę w charakterze świadka na okoliczności tej korekty, a także – w razie potrzeby – podjąć inne jeszcze czynności dowodowe celem wyjaśnienia wskazanych powyżej wątpliwości związanych z materiałem dowodowym przedstawionym przez skarżącego.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania przed organem ARiMR doszło do naruszenia art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) regulującego zasadę swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji przyjęcie, że organ ARiMR przeprowadził arbitralną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z góry odmawiając wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżącego, podczas gdy w istocie organ ARiMR nie naruszył ww. przepisu, a dokonana przez niego ocena dowodów nie była dowolna i ogólnikowa, a w konsekwencji naruszenie
- 2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 77 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do nałożenia przez organ ARiMR na skarżącego kary administracyjnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jego prawidłowa ocena prowadzą do wniosku, że nałożenie przez organ ARiMR na skarżącego kary administracyjnej jest prawnie uzasadnione, gdyż nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od zastosowania obniżki w przypadku naruszenia zasad wzajemnej zgodności z uwzględnieniem reguły dotyczącej sankcji z tytułu powtórzenia tej samej niezgodności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów kasacyjnego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, co obligowałoby do wydania postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny być kierowane do tego sądu. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że nie może on uzupełniać, rozszerzać ani poszukiwać nowych zarzutów kasacyjnych, jak też przedstawiać, niejako za stronę, argumentacji służącej uzasadnieniu tych zarzutów. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych - uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.
Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).
Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" i stanowi źródło zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Zasada swobodnej oceny dowodów polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 530/06, LEX nr 306505). Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "artykuł 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej" (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1940/11, LEX nr 1331838). O naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów można mówić wtedy, gdy w ramach tej oceny okoliczności faktyczne sprawy zostaną ustalone w sposób sprzeczny z prawidłami logiki, zasadami doświadczenia życiowego, w wyniku przeinaczenia ocenianych treści badanych dokumentów, czy też z pominięciem istotnych dla sprawy dowodów.
W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. sprowadza się wyłącznie do polemiki z wnioskami wysnutymi przez WSA co do konieczności przeprowadzenia przez organ prawidłowego postępowania wyjaśniającego okoliczności zgłoszenia korekty daty sprzedaży spornej sztuki bydła, co czyni ten zarzut bezskutecznym. Odmienna ocena przez organ skarżący kasacyjnie tej okoliczności nie oznacza automatycznie, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się zarzucanego mu naruszenia. Zgodzić należy się z Sądem, że dla pełnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy niezbędnym jest, aby organ dokonał ustaleń pozwalających ocenić czy korekta daty sprzedaży spornej sztuki bydła została dokonana skutecznie, a co za tym idzie czy doprowadziła do zmiany danych w systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt odnośnie daty sprzedaży spornej sztuki bydła. Na konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie przemawia fakt, że w toku postępowania skarżący przedłożył kopię dokumentów, które posłużyły do zgłoszenia korekty i które zostały złożone do Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR Biura Powiatowe w Gorzowie Wielkopolskim.
Należy także uwzględnić i ocenić to, że na wskazanej przez organ ARiMR pojedynczej karcie z księgi rejestracji zwierząt znajduje się pieczątka pracownika ARiMR – Starszego Specjalisty Sylwii W. wraz z jej podpisem, a także adnotacja z 17 maja 2016 r.: "Korekta daty przemieszczenia (sprzedaż-kupno) dotyczy poz. 240". W tym kontekście niezbędnym jawi się ustalenie czy wyżej wskazana korekta dokonana została przez R. W. (sprzedawcę spornej sztuki bydła) z własnej inicjatywy, czy była wynikiem działań podjętych przez Agencję. Brak należytego wyjaśnienia powyższych kwestii dał podstawę Sądowi pierwszej instancji do stwierdzenia, że organ przeprowadził arbitralną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z góry odmawiając wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżącego, co zasadnie uznał za naruszenie przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję Kierownika ARiMR w Międzychodzie z [...] czerwca 2016 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego ujętego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził konieczność przeprowadzenia przez organ ARiMR prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Organ zasadności tego stanowiska nie podważył, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się merytoryczne do tej kwestii. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny ustalony w sprawie jest prawidłowy jest możliwość przejścia do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.