Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1718/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Op 86/20, po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa).

Na wstępie dalszych rozważań niezbędne jest podkreślenie, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, z uwagi na uchylenie wyrokiem tut. Sądu z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 219/19 decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Z tego względu kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem obecnie kontrolowanej decyzji w ocenie Sądu miała treść art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna zawarta w wyroku oraz wskazania dotyczące dalszego sposobu rozpoznania sprawy były wiążące zarówno dla organu, jak i są wiążące dla Sądu rozpoznającego obecnie sprawę.

Stanowisko Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku determinuje zarazem zakres sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. W pierwszym rzędzie Sąd przypomniał, że uchylenie poprzedniej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z [...] kwietnia 2019 r. spowodowane było stwierdzeniem, że organ bez dostatecznego wyjaśnienia dokonał zawężonej wykładni art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., pomijając przy ich wykładni definicje zawarte w art. 4 ust.1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013.

Sąd stwierdził, że przedwczesne było stanowisko organu, że skoro skarżący był od dnia 11 marca 2005 r. posiadaczem zwierząt podlegających obowiązkowi zgłoszenia do bazy IRZ, to stosownie do § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. - rozpoczął działalność, o której mowa w art. 50 ust.2 lit. a rozporządzenia 1307/2013 z tym dniem. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dokona niezbędnych ustaleń co do spełnienia bądź niespełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących uznanie go za "młodego rolnika" w rozumieniu w rozumieniu art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., z uwzględnieniem definicji zawartych w art. 4 ust.1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ zrealizował wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 219/19.

Sąd uznał zaś, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 lit. a w związku z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "młody rolnik" polegającą na przyjęciu, że nie jest nim objęta osoba, która przed ponad 5 laty rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i dokona niezbędnych ustaleń, co do spełnienia bądź niespełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących uznanie go za "młodego rolnika" w rozumieniu w rozumieniu art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., z uwzględnieniem definicji zawartych w art.4 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, co doprowadziło do przyjęcia, że osoba hodująca zwierzęta gospodarskie nie prowadzi gospodarstwa rolnego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że opisana aktywność stanowi działalność rolniczą podejmowaną w ramach gospodarstwa rolnego, naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 50 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r, ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, poprzez przyjęcie, że prowadzenie hodowli zwierząt nie jest warunkiem wystarczającym, by uznać, że odbywa się ona w ramach gospodarstwa rolnego, podczas gdy skutkiem prawidłowej wykładni powinno być uznanie, że hodowla jest jedną z form aktywności rolniczej, podejmowanej w ramach gospodarstwa rolnego, naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 4 ust. 1 lit. b i o rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/ 2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, poprzez uznanie, że warunkiem koniecznym prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej jest posiadanie określonego areału, w sytuacji gdy poprawna wykładnia tych norm prawnych powoduje konieczność uznania, że prowadzenie hodowli zwierząt stanowi zarówno działalność rolniczą, jak i odbywa się w ramach gospodarstwa rolnego, naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 91 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78. (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, poprzez uznanie, że regulacja zawarta w ust. 2 tegoż przepisu odnosi się do areału gruntów rolnych, podczas gdy właściwe rozumienie omawianego ustępu prowadzi do wniosku, iż jedynie lit. b zawiera odniesienie do kwestii obszarowych, naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co doprowadziło do przyjęcia, że warunkiem koniecznym naliczenia płatności bezpośrednich jest posiadanie przez producenta konkretnego areału użytkowanego rolniczo, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, w związku z czym skargę, stosownie do art. 151 p.p.s.a należało oddalić.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 5 sierpnia 2020 r., I SA/Op 86/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu. Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. M. P. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników. Deklaracja obejmowała działki rolne o łącznym areale 10,84 ha. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej decyzją z [...] marca 2019 r. przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w łącznej wysokości 9697,52 złotych, odmówiono naliczenia płatności dla młodych rolników oraz dokonano zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 15,63 złotych. Przyczyną odmowy płatności dla młodych rolników było niespełnienie przez producenta warunku rozpoczęcia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdzając wyrokiem z 9 października 2019 roku, I SA/Op 219/19 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy uwzględnił skargę i wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia:

"Dla oceny czy mamy do czynienia z "młodym rolnikiem" konieczne jest wobec tego poczynienie ustaleń odnoszących się do samego "gospodarstwa rolnego" w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1307/2013, w tym ustalenie jakie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej wchodzą w jego skład, jak realizowane są funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa i jakie są zasady działania, z uwzględnieniem czy w realiach tej sprawy skarżący rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, a jeśli tak, to w jakiej dacie. (...) Zgodzić należy się przy tym z argumentami skargi, że brzmienie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. nie może modyfikować zasad płatności dla młodych rolników określonych w art. 50 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2015. Jak słusznie wskazał pełnomocnik w skardze, po pierwsze powołana przez organ norma prawna ujęta jest w rozporządzeniu, a zatem w akcie prawnym umiejscowionej niżej w hierarchii źródeł prawa od przepisu rozporządzenia wspólnotowego.

Po drugie z treści art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że Państwa członkowskie mogą określić dalsze obiektywne i niedyskryminujące kryteria dla młodych rolników składających wnioski o płatność dla młodych rolników w zakresie posiadania odpowiednich umiejętności lub spełniania wymogów w zakresie szkolenia, a zatem warunki określone w ust. 1 i 2 tego przepisu mogą być przez prawodawcę krajowego jedynie doprecyzowywane bądź uzupełnianie, a nie określone w odmiennym sposób. Nadto, jak podkreślono wyżej, w § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. posłużono się pojęciem objęcia zwierząt w posiadanie przez "rolnika", a to wymaga dokonania zabiegów interpretacyjnych w oparciu o definicje zawarte w art. 4 ust. 1 lit. a i b) rozporządzenia nr 1307/2013. (...) Z tych względów chybione jest stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wskazujące na brak podstaw do zastosowania wykładni celowościowej i przyjęcia, że zapis § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. określa, jaką datę należy przyjąć za dzień rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej.

W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że dokonując wykładni § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r., organy powinny wziąć pod uwagę także przywołane wyżej zapisy rozporządzenia nr 1307/2013, a w odniesieniu do pojęcia "młodego rolnika", jak wykazano wyżej, pojęcia tego z kolei nie mogą interpretować w oderwaniu od zdefiniowanych w art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 pojęć "rolnika" i "gospodarstwa rolnego."(...) W konsekwencji, stwierdzić należy, że organ dokonał zawężonej wykładni art. 50 ust. 2a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., pomijając przy ich wykładni definicje zawarte w art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i dokona niezbędnych ustaleń co do spełnienia bądź niespełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących uznanie go za "młodego rolnika" w rozumieniu w rozumieniu art. 50 ust. 2a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., z uwzględnieniem definicji zawartych w art. 4 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013."

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.

Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z 5 sierpnia 2020 r. stwierdzając, że organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia:

"Rozpatrując zatem w tym zakresie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 153 ppsa Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że uchylenie poprzedniej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] kwietnia 2019 r. spowodowane było stwierdzeniem, że organ bez dostatecznego wyjaśnienia dokonał zawężonej wykładni art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., pomijając przy ich wykładni definicje zawarte w art. 4 ust.1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013. Organ dokonał wykładni art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., uwzględniając przy tym definicje zawarte w art. 4 ust.1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013.

Ponadto wbrew zarzutom skargi przeprowadził postępowanie wyjaśniające pod kątem ustalenia, jakie jednostki, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, skarżący wykorzystywał w prowadzonej działalności rolniczej, jak były realizowane funkcje zarządcze, jaka była struktura majątkowa oraz zasady działania, jaka była zdaniem organu data rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej. Wszystkie te elementy uwzględniono w skarżonej decyzji wskazując, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu odebrał od strony zeznania, z których wynika, że hodowla zwierząt gospodarskich prowadzona była w oparciu o użyczoną przez rodziców infrastrukturę techniczną. O profilu prowadzonej działalności rolniczej decydował M. P. osobiście.

Tym samym zdaniem Dyrektora skarżący nie spełnił wymogu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku. Dlatego organ nie podzielił stanowiska odwołującego, że w dniu [...] roku nie rozpoczął prowadzenia działalności rolniczej. (...) M. P. od dnia [...] r. był posiadaczem zwierząt podlegających obowiązkowi zgłoszenia do bazy IRZ (rejestracja siedziby stada). Prowadził hodowlę przy użyciu infrastruktury użyczonej od rodziców (pomieszczenia, sprzęt, narzędzia) na własny rachunek, we własnym imieniu, będąc osobą decyzyjną co do losów hodowanych zwierząt. Powyższe nie determinuje jednak przyjęcia, że z okolicznością rejestracji przez skarżącego siedziby stada świń (w 2005 roku) należy wiązać fakt rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej, który to wymóg w przypadku płatności dla młodych rolników musi być spełniony w okresie 5 lat przed dniem złożenia wniosku o płatność do ARIMR.

O ile zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że hodowla zwierząt jest wymieniona jako jeden z przejawów prowadzenia działalności rolniczej a definicja gospodarstwa rolnego wskazana w art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 nie wymaga, aby budynki, grunty oraz urządzenia gospodarskie były własnością osoby, która je wykorzystuje przy realizowaniu aktywności rolniczej to Sąd nie podziela forsowanej w zaskarżonej decyzji tezy, że powyższa definicja swoim zakresem nie obejmuje wymogu posiadania gruntów rolnych. Zgodnie z definicją gospodarstwa rolnego zawartą w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 "gospodarstwo rolne" to wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Zestawiając powyższą definicję z istotą płatności dla młodych rolników, która jest powiązana z wykorzystywaniem rolniczym określonej powierzchni gruntów rolnych (warunek konieczny, który musi spełnić "młody rolnik" występując wnioskiem o przyznanie ww. płatności) wskazać należy, jak słusznie wywodził pełnomocnik strony skarżącej, iż nie stanowi rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym jako kierujący rozpoczęcie hodowli trzody chlewnej, przy jednoczesnym nieobjęciu w posiadanie gruntów, które to grunty są niezbędną przesłanką do uznania, iż mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym.

We wskazanej przez organ dacie tj. [...] roku skarżący założył hodowlę trzody chlewnej w oparciu o infrastrukturę tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców. Natomiast skarżący objął w posiadanie grunty rolne dopiero w dniu 6 grudnia 2016 roku, a zatem ta data może wskazywać, że stał się kierującym gospodarstwem rolnym w rozumieniu art. 50 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. (...) We wskazanej przez organ dacie tj. [...] roku skarżący założył hodowlę trzody chlewnej w oparciu o infrastrukturę tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców, natomiast nie dysponował gruntami rolnymi (które objął w posiadanie dopiero w dniu 6 grudniu 2016 roku).

Zatem nie można przyjąć, że w tej dacie – [...] r. rozpoczął już działalność w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1307/13. Stąd niezasadny jest wniosek organu wyrażony w zaskarżonej decyzji, że skoro skarżący już [...] r. założył hodowlę trzody chlewnej w oparciu o infrastrukturę tj. budynki i zaplecze stanowiące własność jego rodziców - nie spełnił wymogu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku. Mając to na uwadze Sąd uznał, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 lit. a w związku z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "młody rolnik" polegającą na przyjęciu, że nie jest nim objęta osoba, która przed ponad 5 laty rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i dokona niezbędnych ustaleń co do spełnienia bądź niespełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących uznanie go za "młodego rolnika" w rozumieniu w rozumieniu art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 12 marca 2015 r., z uwzględnieniem definicji zawartych w art. 4 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013."

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać (...) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie wskazując podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyjaśnił: "W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę trafne okazały się bowiem zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy." Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania (kpa) przez organ administracji publicznej mającego istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wyraził wskazania co do dalszego postępowania: "(...) i dokona niezbędnych ustaleń co do spełnienia bądź niespełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących uznanie go za "młodego rolnika."

Skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. uwzględnia ocenę prawną i wskazania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z 9 października 2019 r., którymi związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. w wyroku uchylającym decyzję ostateczną musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby organ administracji publicznej i strony miały odmienne stanowisko (porównaj: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby organ administracji publicznej i Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominęli ocenę prawną i wskazania, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził ocenę prawną oraz zawarł wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zasadnie skarżący kasacyjnie w ramach nie wskazanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt f) petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co było konsekwencją naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. oraz "wytyczne Sądu"; "zalecenia Sądu" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieją pojęcia: "wytyczne Sądu"; "zalecenia Sądu", którymi Sąd I instancji posłużył się w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może polegać bądź błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu bezzasadnie stwierdził, że organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 lit. a w związku z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "młody rolnik" polegającą na przyjęciu, że nie jest nim objęta osoba, która przed ponad 5 laty rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Tym samym trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Rozdział 5 Płatność dla młodych rolników Artykuł 50 Przepisy ogólne: 1. Państwa członkowskie przyznają roczną płatność młodym rolnikom, którzy są uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w rozdziale 1 ("płatność dla młodych rolników").

2. Do celów niniejszego rozdziału "młodzi rolnicy" oznaczają osoby fizyczne: a) które po raz pierwszy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym lub które rozpoczęły już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, oraz b) których wiek w roku składania wniosku, o którym mowa w lit. a), nie przekracza 40 lat. Artykuł 4 Definicje i powiązane przepisy:1. Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą; b) "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego; c) "działalność rolnicza" oznacza: (i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351): § 7.

1. Za datę rozpoczęcia działalności, o którym mowa w art. 50 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, uznaje się najwcześniejszą z następujących dat: 4) datę objęcia przez rolnika w posiadanie zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: Art. 7.

1. 1. Płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:
2. 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.
3. 2. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności (...).

Reasumując, w rozumieniu tych regulacji prawnych, rolnikiem jest również osoba fizyczna, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów oraz która prowadzi działalność rolniczą. Gospodarstwo rolne jest jednostką wykorzystywaną do działalności rolniczej, którą jest również hodowla zwierząt i zarządzane przez rolnika. Młodym rolnikiem jest osoba fizyczna, która po raz pierwszy rozpoczyna działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym lub która rozpoczęła już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, której wiek w roku składania wniosku nie przekracza 40 lat. Pomimo niespełnienia warunku posiadania przez rolnika łącznej powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym nie mniejszej niż 1 ha, płatności bezpośrednie są przyznawane jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności.

Za datę rozpoczęcia działalności rolniczej w postaci hodowli zwierząt przez młodego rolnika w gospodarstwie rolnym zarządzanym przez rolnika uznaje się datę objęcia przez rolnika w posiadanie zwierząt gospodarskich objętych obowiązkiem zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § pkt 2) p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony.