Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 596/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 9001-2020-003331, w przedmiocie przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w M. z/s w S. z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...].
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Z.P. (dalej: "rolnik") złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2019. Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik BP wydał decyzję, mocą której przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 obejmujące:
- - jednolitą płatność obszarową w wysokości 30.199,96 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 9 601,74 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;
- - płatność za zazielenienie w wysokości 26.383,92 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 328,89 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
- - płatność redystrybucyjną w wysokości 4.932,97 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 61,49 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
Jednocześnie organ przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 737,70 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 do JPO wynosiła 97,60 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona wynosiła 84,39 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wyniosła 13,04 ha i nastąpiła na dwóch podstawach:
- 1) braku tytułu prawnego do działki rolnej N, w sytuacji gdy płatność zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020, poz. 1341 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach", w ramach systemów wsparcia, jeżeli wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
- 2) różnicy między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną, w oparciu o wykonane zdjęcia ortofotomapy.
Ponieważ wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 15,45 %, w sprawie znalazły zastosowanie przepisy zawarte w art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.), na podstawie których po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania, powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 64,8300 ha.
Orzekając na skutek odwołania rolnika, Dyrektor OR ARMiR decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 9001-2020-003331 utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP.
Odnosząc regulację z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, do ustalonego - jego zdaniem wyczerpująco i niespornie - stanu faktycznego sprawy, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że skoro sporna działka wchodzi w skład ZWRSP, a strona nie posiada w odniesieniu do niej tytułu prawnego, to nie przysługują jej do tej działki płatności bezpośrednie
Za prawidłowe uznał również organ odwoławczy wykluczenie obszaru: o powierzchni 0,89 ha na działce nr [....] ([...]), na którym nie jest prowadzona działalność rolnicza (rolnik nie wykonał zabiegów agrotechnicznych), o powierzchni 0,01 ha dla działki ewidencyjnej nr [...] ([...]) z uwagi na znajdujące się po stronie wschodniej zakrzaczenia; o powierzchni 4,38 ha dla działki ewidencyjnej nr [...] ([...]) z powodu że w części zachodniej oraz południowo – wschodniej działki znajdują się obszary regularnie zadrzewione i zakrzaczone, tworzące zwarte obszary, które uniemożliwiają w tym obszarze prowadzenie działalności rolniczej; o powierzchni 7,71 ha dla działki ewidencyjnej [...] ([...]) na której widać liczne pasy zadrzewień grupowych oraz przebiegające wzdłuż nich rowy, co powoduje nie zakwalifikowanie tych obszarów do płatności nawet, jeśli zagęszczenie rozmieszczone na całej działce byłoby mniejsze niż 100 drzew/ha ponieważ utrudniają one prowadzenie działalności rolniczej;. o powierzchni 0,05 ha na działce nr [...] ([...]) z uwagi, że ta część działki jest wyraźnie oddzielona pasem zadrzewienia i zakrzaczenia od pozostałej powierzchni działki.
Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca unijny w przypadku różnic pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności a zatwierdzoną nakazuje stosowanie odpowiednich zmniejszeń i kar przewidzianych w art. 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Owa różnica pomiędzy tymi powierzchniami bezsprzecznie w omawianej sprawie występuje, zatem organ I instancji zobowiązany był do zastosowania bezwzględnie obowiązującego art. 19a ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 640/2014. Kierownik BP ARiMR prawidłowo ustalił zmniejszenie płatności obliczone jako 1,5 - krotność stwierdzonej różnicy tj. 19,56 ha z związku zawyżeniem deklaracji obszaru kwalifikującego się do płatności. Wobec powyższego organ I instancji zobligowany był do zastosowania art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez zmniejszenie jednolitej płatności obszarowej.
Rolnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu, który uchylił decyzję organów obu instancji wskazując:
- - że w sprawie nieprawidłowo pozbawiono stronę wnioskowanych przez nią płatności (odnośnie działki [...]) opierając się wyłącznie na brzmieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a organy nie poczyniły w tym zakresie ustaleń. Odnosząc się do wykluczenia działki [...], Sąd I instancji przytoczył fragment uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) na potwierdzenie, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Rozważając przyczyny wyłączenia zdaniem Sądu, zacytowane uzasadnienie projektu ustawy racjonalnie nie wyjaśnia przyczyn, dla których bardziej - niż grunty niepaństwowe - chronione mają być grunty państwowe (wchodzące w skład ZWRSP).
Zdaniem Sądu I instancji wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, Sąd zaakcentował, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych odnośnie gruntów, co do których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.
W opinii Sądu I instancji, samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów wchodzących w skład podmiotów (osób) innych niż państwowe. Bez znaczenia pozostają tutaj, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.).
Sąd I instancji uznał, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jako naruszającego wyżej wymienione ogólne zasady prawa wspólnotowego (unijnego).
Sąd I instancji podniósł, że kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania jej wnioskowanych płatności, które zostały wskazane w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej, Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, skupiając się w swoich rozważaniach jedynie na warunku wynikającym z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tj. braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do gruntów. Nie zbadały kto faktycznie użytkował te grunty. Podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tej sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi – dotyczących nieprawidłowo ustalonych powierzchni do płatności na działkach nr [...], [...] i [...], 2 w ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest sprzeczne z uzasadnieniem decyzji organu I instancji. Organ I instancji jako powód wykluczenia z płatności powołuje się na liczne pojedyncze zakrzaczenia oraz teren nieużytkowany rolniczo na całej działce, natomiast organ II instancji powołuje się na enklawy zadrzewień. W świetle tak przedstawionych motywów rozstrzygnięć przez organy obu instancji niemożliwe jest ustalenie powodu wykluczenia powierzchni tej działki z płatności. Jak uzasadniał WSA we Wrocławiu pomimo, że w postępowaniu którego przedmiotem jest przyznanie płatności, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zostały wyłączone lub ograniczone, organ administracyjny nie został zwolniony z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.
Postępowanie w sprawie przyznania płatności rozpoczyna się na wniosek rolnika. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne. Jednakże Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 3 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a. chyba że przepisy ustawy o płatnościach stanowią inaczej (ust. 1).
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy o płatnościach, w postępowaniach w sprawie płatności bezpośrednich organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu tym nie stosuje się przepisów art. 79 a oraz art. 81 k.p.a
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami (t. j. 2018 poz. 1302), dalej: "p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności jest ogólnikowe, sprzeczne z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, gdyż nie wyjaśnia, czy powodem wykluczenia części powierzchni na działce ewidencyjnej nr 397/12 z płatności było zakrzaczenie, zadrzewienie, czy też nieużytkowanie rolniczo terenu, podczas gdy w ocenie Organu stwierdzone przez Sąd rozbieżności uzasadnień decyzji organu odwoławczego i organu I instancji w zakresie wykluczenia z płatności części powierzchni działek nie stanowią naruszeń prawa procesowego istotnie wpływających na treść rozstrzygnięcia. Jak podkreślono w skardze jako ważne, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia jaki istotny wpływ na wynik sprawy mają stwierdzone przez Sąd rozbieżności w zakresie uzasadnień decyzji organu odwoławczego i organu I instancji. Ustalone przez Sąd sprzeczności dotyczące stwierdzonych przez organ terenów, jako zakrzaczenia, zadrzewienia oraz enklaw zadrzewień odnoszą się bowiem w istocie obszarów, które nie stanowią gruntów będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, do których nie przyznaje się pomocy finansowej bez względu, czy stanowią one zadrzewiania, zakrzaczenia, czy enklawy zadrzewień.
- - art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, poprzez odmowę jego stosowania, będące wynikiem przyjęcia przez Sąd, iż wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) tytułem prawnym do tegoż gruntu powinno być uznane za naruszające przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, a także niezasadne przyjęcie przez Sąd, iż wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności, co w konsekwencji sprowadzało się do nieuzasadnionej odmowy stosowania art. 18 ust. 4 w/w ustawy, jako naruszającego ogólne zasady prawa wspólnotowego, podczas gdy zdaniem organu administracji powołany wyżej art. 18 ust. 4 w/w ustawy powinien być w przedmiotowej sprawie zastosowany z uwagi na to, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez rolnika będącego użytkownikiem gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tegoż gruntu jest zgodne z w/w zasadami.
Odpowiedź na skargę kasacyjną organu złożył rolnik, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 ppsa.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.
Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Wynika z niego, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Przepis art. 107 § 1-3 kpa wymienia, jakie wymogi ma spełniać decyzja administracyjna. Zgodnie z art.107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny.
Przy weryfikacji wniosków o płatność jak uzasadniał w decyzji organ odwoławczy, państwa członkowskie zobligowane są do wykorzystywania tzw. "zintegrowanego systemu", a przy przyznawaniu płatności wykorzystywać dane w nim zawarte, w tym ortoobrazy, o których mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L47 z 20.12.2013 r., s. 549). NSA zgadza się z zaakceptowaną przez Sąd I instancji argumentacją organu, że zasady przeprowadzania kontroli administracyjnej wniosków, w tym w zakresie weryfikacji powierzchni zadeklarowanych we wnioskach w oparciu o dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i szczegółowymi wytycznymi Komisji Europejskiej, które obowiązują we wszystkich państwach członkowskich.
W trakcie kontroli powierzchni przeprowadzana jest wizualizacja działek i dokonuje się pomiarów powierzchni, a w przypadku stwierdzenia rozbieżności, producent rolny wzywany jest do złożenia wyjaśnień. Natomiast w przypadku, gdy dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS jednoznacznie wskazują na nieprawidłową deklarację rolnika co do działek ewidencyjnych, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, to wówczas nie ma podstaw do uznania powierzchni deklarowanej, jako kwalifikującej się do płatności.
Organ II instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał niezgodności (zawyżenia) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej, jak również przyczyny wykluczenia z płatności części gruntu, który do pomocy finansowej się nie kwalifikuje. Jako powód wykluczenia z płatności organ I instancji powołuje liczne zakrzaczenia oraz teren nieużytkowany rolniczo. Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu wydanej zaskarżonej decyzji powołuje się na enklawy zadrzewień. Sąd I instancji wskazał, że świetle tak przedstawionych motywów rozstrzygnięć przez organy obu instancji niemożliwe jest ustalenie powodu wykluczenia powierzchni tej działki z płatności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona analiza nie doprowadziła WSA do prawidłowych konkluzji, ponieważ nie mają w tym przypadku znaczenia rozbieżności w uzasadnieniach organów dotyczących wyłączonych gruntów, tj. stwierdzenia zadrzewienia, zakrzaczenia, czy terenów nieużytkowanych rolniczo, gdyż żaden z powyższych nie może być uznany za obszar kwalifikujący się do przyznania pomocy finansowej. W związku z powyższym wskazane przez Sąd I instancji uchybienia w przedmiocie uzasadnień decyzji nie stanowią w rozpatrywanej sprawie naruszeń prawa procesowego istotnie wpływających na treść rozstrzygnięcia, a ich jednorodność nie wpłynęłaby na zmianę rozstrzygnięcia co do przyznania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd wskazując ww. sprzeczność uzasadnienia decyzji organu I instancji z uzasadnieniem decyzji organu II instancji, nie określił jednak, jaki ma to wpływ na rozstrzygnięcie.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonym wyroku WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.
W dniu składania przez Stronę wniosku o płatność, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowił, iż pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten został wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte m.in. wyrokach NSA: z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18 oraz z 24 czerwca 2020 sygn. akt I GSK 232/20. Wskazano w nich, że "dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd".
Należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8;
2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach (...)". Powyższy przepis wskazuje na stosunek obligacyjny.
Weryfikacja danych wymaganych do przyznania spornej płatności dokonywana jest przez organy w oparciu o dane przekazywane na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2016r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U.2016r. poz. 1003). Zgodnie z § 3a ust.
- 1. Agencja Nieruchomości Rolnych, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Agencję Nieruchomości Rolnych, obejmujące:
- 1) identyfikator działki ewidencyjnej zawarty w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego;
- 2) dane podmiotu, który ma tytuł prawny do gruntu położonego na działce ewidencyjnej, o której mowa w pkt 1, na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z Agencją Nieruchomości Rolnych:
- a) imię, nazwisko, miejsce zamieszkania, adres oraz:
- – numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) – w przypadku osoby fizycznej posiadającej obywatelstwo polskie,
- – kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości – w przypadku osoby fizycznej nieposiadającej obywatelstwa polskiego,
- b) nazwę, siedzibę, adres i numer identyfikacji podatkowej (NIP) – w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej,
- c) numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON),
- d) rodzaj stosunku prawnego łączącego podmiot z Agencją Nieruchomości Rolnych, stanowiącego tytuł prawny do tych gruntów,
- e) datę nawiązania stosunku prawnego, o którym mowa w lit. d, i okres, na jaki został nawiązany,
- f) oznaczenie identyfikujące dokument stwierdzający nawiązanie stosunku prawnego, o którym Problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art.8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnemu korzystaniu z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (patrz: wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny więc uwzględniać specyfikę Zasobu.
Konstrukcja przepisów ustawy o płatnościach, w szczególności zaś art. 3 ust. 2 i 3 tej ustawy, uzasadnia pogląd, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach, obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, ciąży na stronie, natomiast organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4820/15, Lex nr 2435163). Wobec zobowiązania strony, do przedstawienia wszystkich dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (vide: art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) oraz jednoczesnego zobowiązania organu do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (vide: art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach), ustawodawca przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, odstępując tym samym od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (patrz: m.in. NSA w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, Lex nr 1148355, wydanym w oparciu o przepisy ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich).
Skutkiem opisanych powyżej regulacji, jest szczególny charakter postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, które cechuje swoiste uproszczenie względem standardowego postępowania administracyjnego. Uproszczenie to przejawia się zaś procedowaniem przez właściwy organ, na podstawie okoliczności powołanych we wniosku o przyznanie płatności oraz na podstawie materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę. W istocie więc, to na stronie ubiegającej się o przyznanie płatności, spoczywa ciężar wykazania, że spełnia ona warunki do ich uzyskania, zaś organ nie ma obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potwierdzającego uprawnienie wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jedynie w przypadku stwierdzenia rozbieżności wniosku z danymi posiadanymi przez organ, obowiązany jest on dostrzeżone rozbieżności wyjaśnić, zaś o wyniku dokonanej analizy poinformować składającego wniosek, z uwzględnieniem przy załatwianiu spraw, słusznego interesu obywateli (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 505/18, Lex nr 2548962).
Wnioskodawca w toku postępowania nie przedłożył dowodów warunkujących ustalenie jego tytułu prawnego do działki rolnej N (nr [...]). Przeciwnie organy ustaliły, że na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do działki wnioskodawca nie posiadał.
W świetle przedstawionej argumentacji i okolicznościach sprawy, należało uchylić w całości zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 460 zł (360 zł wynagrodzenie pełnomocnika, 100 zł wpis od skargi kasacyjnej) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z §14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).
- - ---------------------- 15