Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1214/14 oddalił skargę B. J. (dalej: Skarżąca lub Strona) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. (dalej: DIC) z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej określenia kwoty długu celnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Strona zgłosiła do Oddziału Celnego w [...] dnia [...] listopada 2002 r. zgłoszenie celne uzupełniające SAD OBR nr [...] sporządzone na podstawie wpisów do rejestru procedury uproszczonej z dnia [...] października 2002 r., pod pozycją oznaczoną nr [...].
Naczelnik Urzędu Celnego w L. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], uznał za nieprawidłowe powyższe zgłoszenie celne w procedurze uproszczonej oraz zgłoszenie celne uzupełniające w części dotyczącej stawek celnych i kwoty długu celnego. Organ wezwał też stronę do uiszczenia uzupełniającej kwoty długu celnego i odsetek wyrównawczych.
Po rozpatrzeniu odwołania Strony DIC decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej wezwania do zapłaty odsetek wyrównawczych i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części decyzję pozostawił bez zmian.
Strona wniosła skargę na powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Po 758/07.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarżąca zwróciła się do organu II instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r.
DIC decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 249 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., dalej: O. p.) oraz art. 262 i art. 2652 pkt 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. kodeks celny (Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802, z późn. zm. dalej: Kodeks celny) oraz art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne (Dz.U. z 2004 r. Nr 68, poz. 623, z poźn. zm., dalej: ustawa z 19 marca 2004 r.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ celny wskazał, że dług celny powstał w dniu [...] października 2002 r., natomiast zgodnie z art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego organ celny nie wszczyna lub odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od daty powstania długu celnego upłynęły 3 lata. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że niezasadnie zastosowano 3 -letni termin wskazany dyspozycją art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego, gdyż postępowanie organu kwestionujące zastosowaną stawkę celną było wszczęte po upływie tego czasu. Strona wniosła o uchylenie decyzji określającej kwotę długu celnego z powodu poważnych wad prawnych.
DIC decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając zawarte w niej ustalenia faktyczne i rozważania prawne dotyczące 3 -letniego terminu określonego treścią art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego. Jednocześnie organ celny uznał, że nawet zakładając, iż powyższy przepis kodeksu celnego jest nieuprawniony, to i tak organ ten musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na prawomocny wyrok WSA w Poznaniu.
Na decyzję DIC Strona wniosła skargę do Sądu.
W odpowiedzi na skargę DIC wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi.
Pismem z dnia [...] maja 2015 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącej podniósł, że zgodnie z art. 249 § 1 O. p. decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej może zostać wydana, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej lub sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 O. p. W jego ocenie powyższy termin pięcioletni winien być liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, a więc został on przez skarżącą dochowany. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono zarzuty, które nie były wcześniej rozpatrywane przez sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji uznał, że, organ celny zasadnie stwierdził, że w sprawie miały zastosowanie regulacje prawne kodeksu celnego. W myśl dyspozycji art. 262 tego aktu prawnego do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Pierwszeństwo mają zatem przepisy kodeksu celnego.
Sąd I instancji podkreślił, że istota sporu sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozstrzygnięcia, jaki charakter prawny ma trzyletni termin określony w art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego oraz jakie skutki prawne (procesowe) powoduje jego upływ. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ten przepis miał bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy dług celny powstał w dniu [...] października 2002 r., złożenie przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., słusznie uznano za spóźnione. Możliwość wszczęcia takiego postępowania istniała wyłącznie do dnia [...] października 2005 r. Upływ omawianego terminu powoduje wydanie przez organ decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Na tym wstępnym etapie postępowania nie bada się, czy rzeczywiście istniały jakiekolwiek przesłanki merytoryczne do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji podkreślił również, że skoro WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Po 758/07, oddalił skargę na decyzję DIC z dnia [...] sierpnia 2007 r., której stwierdzenia nieważności obecnie domaga się strona skarżąca to na podstawie art. 249 § 1 pkt 2 O. p. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji ostatecznej. Jednocześnie żądanie stwierdzenia nieważności nie opiera się na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej, to jest nie wskazuje, aby decyzja ta dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało stwierdzić, że organ celny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DIC z dnia [...] sierpnia 2007 r.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Skarżąca, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1.1. art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r., poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Kodeks celny, w sytuacji gdy w związku z datą uprawomocnienia się decyzji organu II instancji zastosowanie w niniejszej sprawie winny znaleźć przepisy ustawy ustawy z 19 marca 2004 r.;
- 1.2. art. 209 § 2 w zw. z art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że momentem powstania długu celnego, od którego należy liczyć termin do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest moment przyjęcia zgłoszenia celnego przez organ celny, podczas gdy taka wykładnia w sposób rażący narusza prawo i pozbawia Skarżącej możliwości wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co prowadzi do wniosku, iż prawidłowa interpretacja pojęcia "powstania długu celnego", od którego należy liczyć bieg terminu do wniesienia wniosku, winna wskazywać jako moment powstania długu celnego oraz początek biegu przedmiotowego terminu dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie danej decyzji;
- 1.3. art. 8 § 2 w zw. z art. 2 oraz 32 Konstytucji RP, poprzez błędne i sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami zastosowanie art. 2652 kodeks celny w sposób uniemożliwiający Skarżącej dochodzenie jej praw, a zatem w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zasadami sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa;
- 1.4. art. 8 § 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 45 § 1 oraz art. 77 § 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 2652 kodeksu celnego, poprzez błędną wykładnię art. 2652 kodeksu celnego, polegającą na przyjęciu, że po upływie 3 lat od powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy wskazany termin, zgodnie z prawidłową wykładnią, liczyć należy dopiero od moment rzeczywistego zakończenia sporu w sprawie, której skutkuje pozbawieniem Skarżącej prawa do sądu i obrony swoich praw;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 2.1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 z późn.zm., dalej: p.u.s.a) oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącą w skardze zarzutów, w szczególności zarzutu braku zgodności z przepisami Konstytucji RP art. 2652 kodeksu celnego;
- 2.2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem:
- - art. 249 § 1 O. p. w zw. z art. 73 ustawy z 19 marca 2004 r., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zastosowanie 3-letniego terminu przedawnienia dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DIC z dnia [...]sierpnia 2007 roku, w sytuacji gdy ze wskazanych przepisów wynika, iż w sprawie zastosowanie powinien znaleźć 5-letni termin liczony od dnia zakończenia postępowania w sprawie (art. 249 § 1 O. p.);
- - art. 2652 kodeksu celnego, poprzez jego błędną wykładnię, sprzeczną z konstytucyjną zasadą państwa prawa, prawa do sądu oraz równości obywateli wobec prawa, skutkującą niezasadnemu odmówieniu Skarżącej prawa do sądu i obrony swoich praw, a polegającą na przyjęciu, że po upływie 3 lat od powstania długu celnego, organ celny odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy wskazany termin, zgodnie z prawidłową wykładnią, liczyć należy dopiero od momentu rzeczywistego zakończenia sporu w sprawie;
- 2.3. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyeliminowania aktu prawnego (decyzji) niezgodnego z Konstytucją RP, podczas gdy jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 8 § 2 w zw. z art. 2, art. 45 § 1, art. 32 oraz art. 77 § 2 Konstytucji RP.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania w celu uchylenia skarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie Strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. okoliczności wymienione w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie występują.
Istota sprawy objęta ujętymi w skardze kasacyjnej zarzutami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, kiedy powstał dług celny, gdy przyjęcie zgłoszenia celnego przez organ celny miało miejsce w dniu [...] listopada 2002 r., tj. przed dniem 1 maja 2004 r., a w konsekwencji jakie przepisy należało stosować rozstrzygając o wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którą uznano za nieprawidłowe przedmiotowe zgłoszenie celne. Podkreślić w tym miejscu należy, że ta okoliczność (tj. ustalenie daty przyjęcia zgłoszenia celnego) stanowiąca istotny element stanu faktycznego ustalonego przez organ celny i przyjętego przez Sąd I instancji nie została w żaden sposób skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej.
Na wstępie zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) utraciły moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r. na podstawie art. 25 ustawy z 19 marca 2004 r. Zgodnie z art. 26 tej ustawy przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Przepis ten uregulował kwestie intertemporalne w zakresie długów celnych powstałych przed dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Powołany art. 26 ww. ustawy stanowi zasadę rozgraniczającą stosowanie przepisów dotychczasowych oraz obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r. Określone w tym przepisie sformułowanie: "stosuje się przepisy dotychczasowe" oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. stosowane będą obowiązujące przed akcesją zarówno przepisy prawa materialnego, jak i proceduralne.
Pojęcie: "sprawy dotyczące długu celnego" należy bowiem interpretować w ten sposób, że art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. dotyczy zarówno spraw, które po dniu 1 maja 2004 r. były w toku, jak i spraw, które dopiero zostaną wszczęte, ale odnoszą się do stanów faktycznych (dotyczących długu celnego) zaistniałych przed dniem 1 maja 2004 r. Ogólne sformułowanie "przepisy dotychczasowe" z art. 26 powołanej ustawy należy interpretować poprzez zakres regulacji zawartej w kodeksie celnym.
Zgodnie z art. 1 kodeksu celnego przedmiotem regulacji zawartej w tym akcie prawnym są zasady i tryb przywozu towarów na polski obszar celny i wywozu towarów z polskiego obszaru celnego, związane z tym prawa i obowiązki osób oraz uprawnienia i obowiązki organów celnych. Stosownie zaś do art. 3 § 1 pkt 2 kodeksu celnego długiem celnym jest powstałe z mocy prawa zobowiązanie do uiszczenia należności celnych przywozowych lub należności celnych wywozowych odnoszące się do towarów. Powstanie długu celnego regulują przepisy tytułu VII działu II kodeksu celnego (art. 208-225). Przepis art. 208 kodeksu celnego ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą dług celny powstaje w wypadkach określonych w powołanych wyżej przepisach, w szczególności w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 209 § 2 kodeksu celnego). Podkreślić należy, że dla objęcia towaru procedurą celną i określenia długu celnego nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej, bowiem czynności podejmowane przez organ celny określone w art. 65 § 3 kodeksu celnego mają jedynie charakter materialno-techniczny.
Z przepisu art. 65 § 4 kodeksu celnego wynika wprost, że po przyjęciu zgłoszenia celnego, a zatem już po powstaniu długu celnego, organ celny na wniosek strony, wydaje decyzję lub może z urzędu wydać decyzję, w której m.in. rozstrzygnie o określeniu kwoty wynikającej z długu celnego zgodnie z przepisami prawa celnego (pkt 2 lit. b). Decyzja ta rozstrzyga o kwocie długu celnego, a nie o czasie jego powstania, i jest wydana przez organ pierwszej instancji. Organ celny, orzekając na podstawie powołanego wyżej przepisu, może określić kwotę długu celnego przez jej podwyższenie bądź orzec o zwrocie należności celnych, jeżeli w chwili ich uiszczenia nie wynikały one z obowiązujących przepisów prawnych. Decyzja organu celnego pierwszej instancji, korygująca zgłoszenie celne w trybie art. 65 § 4 kodeksu celnego, może być wydana, jeżeli nie upłynęły 3 lata od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 65 § 5 kodeksu celnego).
Powyższe dowodzi, że dzień powstania długu celnego dokładnie określa art. 209 § 2 kodeksu celnego, wskazując, iż powstaje on z chwilą przyjęcia zgłoszenia celnego. Identyczne rozwiązanie jak w art. 209 § 2 kodeksu celnego zawiera art. 201 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/12 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Kodeks Celny Wspólnotowy (Dz.Urz.UE.L z 1992 r. Nr 302, dalej: rozporządzenie (EWG) nr 2013/92), który stanowi, że dług celny powstaje w chwili przyjęcia odpowiedniego zgłoszenia celnego. Reasumując stwierdzić należy, że wszelkie inne czynności, czy to o charakterze materialno-technicznym, czy też polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o art. 65 § 4 kodeksu celnego, dokonane po przyjęciu zgłoszenia celnego odnoszą się zawsze do "istniejącego" już długu celnego. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I GSK 451/05 opubl. ONSAiWSA 2006/1, poz. 30; z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 380/07; z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 60/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Powyższe dowodzi, że trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że dzień przyjęcia zgłoszenia celnego jest dniem powstania długu celnego.
Skoro w rozpoznawanej sprawie przyjęcie zgłoszenia celnego, z którym należy łączyć datę powstania długu celnego, miało miejsce w dniu [...] listopada 2002 r., tj. przed akcesją Polski do Unii Europejskiej, to z przyczyn wyżej opisanych, na mocy art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. znajdują zastosowanie przepisy kodeksu celnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji (por. m.in. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 559/06, publ. ONSAiWSA 2008/4/63; z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1381/06, lex nr 351019; z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I GSK 1752/05; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 548/09, lex nr 744821; z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt I GSK 9/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pogląd taki został również wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. (sygn. akt SK 25/06, Dz. U. Nr 229, poz. 1675).
Trybunał stwierdził, że na mocy przepisu przejściowego art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. - utrzymane zostały w mocy przepisy dotychczasowe w stosunku do spraw długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.
Wypada także zauważyć, że zasada stosowania przepisów dotychczasowych jest zgodna z regulacjami Traktatu Akcesyjnego (rozdział 5 pkt 13 Załącznika IV do aktu, Dz.U. UE.L Nr 236, 33 z 23 września 2003 r.), zgodnie z którym procedury dotyczące powstania długu celnego, księgowania oraz pokrycia należności wynikających z kontroli, o których mowa w art. 201 do 232 rozporządzenia (EWG) nr 2013/92 oraz art. 859 do 876a rozporządzenia (EWG) nr 2454/93 mają zastosowanie do nowych Państw Członkowskich z zastrzeżeniem sytuacji, gdy odzyskiwanie należności jest przeprowadzane na warunkach określonych w ustawodawstwie wspólnotowym. Jednakże w przypadku, gdy dług celny powstał przed dniem przystąpienia, odzyskanie należności zostanie przeprowadzone zgodnie z warunkami obowiązującymi w nowym Państwie Członkowskim, przez to Państwo oraz na jego rzecz.
Również w rozdziale IX dokumentu informacyjnego nr TA VUD/763/2004 opracowanym przez Komisję Europejską wskazano, że w sprawach dotyczących długu celnego powstałego przed przystąpieniem, zastosowanie mają przepisy, które obowiązywały w nowym Państwie Członkowskim przed przystąpieniem (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I GSK 1005/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 262 kodeksu celnego do postępowania w sprawach celnych zastosowanie mają odpowiednie przepisy IV działu Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego.
Z uregulowań zawartych w kodeksie celnym dotyczących postępowania w sprawach celnych (art. 262-2742) wynika, że przepis art. 2652 jest przepisem szczególnym, wyłączającym w zakresie w nim uregulowanym stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Przepis art. 2652 kodeksu celnego jako przepis szczególny, odnosi się do wszelkich decyzji wydanych przez organy celne bez względu na przedmiot rozstrzygnięcia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Cytowany przepis art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego określa negatywną przesłankę ograniczającą termin do stwierdzenia nieważności decyzji. Termin ten jest wyznaczony precyzyjnie przez początek biegu terminu od dnia powstania długu celnego.
Jak już wyżej wskazano, dzień powstania długu celnego dokładnie określa art. 209 § 2 kodeksu celnego, wskazując, że dług celny powstaje w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego. Z uwagi na treść art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. przepis art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego ma zastosowanie do spraw dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r. Treść powołanego wyżej przepisu wskazuje, że odnosi się on do dnia powstania długu celnego, a nie np. do daty wydania (rozumianej jako skuteczne doręczenie) decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Innymi słowy, w świetle jasno zredagowanej treści przytoczonego powyżej przepisu istotna jest data powstania długu celnego, od której to zaczyna biec trzyletni termin określony w komentowanej normie prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 27 września 2007 r., sygn. akt I GSK 2244/06 i I GSK 2096/06; z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I GSK 809/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Zatem inne zdarzenia, takie jak np. doręczenie decyzji czy wydanie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w przedmiocie takiej decyzji weryfikującej zgłoszenie celne, to okoliczności indyferentne (obojętne, prawnie bezskuteczne) z punktu widzenia sposobu wyznaczenia początku biegu terminu określonego w art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego.
Uwzględniwszy powyższe za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że organ celny, wobec upływu trzyletniego okresu od dnia powstania długu celnego, liczonego od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego, w oparciu o art. 2652 pkt 1 w zw. z art. 209 § 2 i art. 262 kodeksu celnego oraz art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r., mógł wydać wyłącznie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Tym samym nie są zasadne zarzuty Skarżącej kwestionujące powyżej przedstawione stanowisko Sądu I instancji, gdyż nie znajdują one żadnego oparcia w powołanych wyżej przepisach kodeksu celnego. Oznacza to, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 209 § 2 i art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego oraz art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r.
W konsekwencji powyższej oceny za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 249 § 1 O.p. oraz art. 73 ustawy z 19 marca 2004 r.
Wadliwość powyższego poglądu Skarżącej jest wynikiem błędnej wykładni art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. oraz art. 209 § 2 i art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego. Jak zaś wynika z powyższych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego w zw. z art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. stanowi samodzielną podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określającej kwotę długu celnego, który powstał przed dniem 1 maja 2004 r. Termin wskazany w art. 2652 kodeksu celnego przez art. 262 tej ustawy wyłącza odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, gdyż zawiera samodzielne uregulowanie w zakresie w nim unormowanym (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt I GSK 1461/04; z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 683/09; z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt I GSK 7/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Jak już wyżej wskazano, skoro w rozpoznawanej sprawie dług celny powstał przed dniem 1 maja 2004 r., to trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu celnego, że podstawą prawną wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na upływ 3-letniego terminu od dnia powstania długu celnego był art. 2652 pkt 1 w zw. z art. 262 kodeksu celnego i nie zachodziła konieczność zastosowania wskazanego przez Skarżącą art. 249 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 73 ustawy z 19 marca 2004 r. W tej sytuacji zbędnym jest dokonywanie wykładni art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Wobec argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano wprost zarzutu dotyczącego naruszenia art. 249 § 1 pkt 2 O.p. Wręcz przeciwnie, wyraźnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uwagi w tym zakresie dokonano: "na marginesie".
Zważywszy powyższe oraz okoliczność, że Sąd I instancji tą kwestią się nie zajmował, a organ w zaskarżonej do WSA decyzji także jedynie: "na marginesie" odniósł się do tej kwestii, pozostawała ona poza zakresem kontroli kasacyjnej. Niemniej jednak należy jedynie zauważyć, że argumentacja Skarżącej odwołująca się do wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FSK 508/08 (baza orzeczeń nsa.gov.pl) nie jest trafna. W ostatnio powołanym wyroku NSA jednoznacznie bowiem stwierdził, że z art. 249 § 1 pkt 2 O.p. wynika (a contrario), iż badanie przesłanki nieważności, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. jest dopuszczalne tylko w razie braku w danej sprawie wyroku oddalającego skargę na decyzję podatkową. Nie jest zaś kwestionowany fakt, że w rozpoznawanej sprawie, tak jak to zauważył Sąd I instancji, WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Po 758/07 oddalił skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej z P. z dnia [...] sierpnia 2007 r.
Brak też podstaw do uznania za zasadne zarzutów odnoszących się do art.
2. art. 8 § 2, art. 32, art. 45 § 1, art. 77 § 2 Konstytucji RP oraz art. 6 konwencji. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że przyjęta przez organ celny i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego narusza wskazane przez Skarżącą przepisy Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji. Skarżąca zarzuciła, że przez przyjętą interpretację powołanych przepisów, a w szczególności art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. oraz art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego odebrano jej skutecznie prawo do sądu, gdyż 3-letni termin przedawnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji upłynął nie tylko zanim zakończył się spór co do wadliwości tej decyzji, ale zanim jeszcze została wydana decyzja ostateczna w tej sprawie.
Stanowisko powyższe nie zasługuje na aprobatę.
Oczywiście interpretując normy prawne należy mieć na względzie przede wszystkim zasady konstytucyjne. W sytuacji niejednoznacznego brzmienia przepisu, kiedy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych wniosków, konieczne jest poszukiwanie interpretacji, która pozwoli na uzgodnienie treści przepisu z Konstytucją. Jednakże treść przepisu art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego jest jasna, nie budziła nigdy wątpliwości interpretacyjnych. Zawarte w tej normie prawnej pojęcia: "długu celnego" oraz jego "powstanie" zostały jednoznacznie zdefiniowane i określone w odpowiednich przepisach kodeksu celnego. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Sens art. 8 ust. 2 Konstytucji wyraża się bowiem przede wszystkim w stosowaniu jej przepisów w braku regulacji ustawowej. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji występuje też w przypadku, gdy wykładnia przepisu ustawy może iść w rozbieżnych kierunkach (por. P. Granecki "Glosa do wyroku TK z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, opubl. Palestra 2002/11-12/215).
Żadna z tych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta w rozpoznawanej sprawie wykładnia art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego, zgodna z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądowym, nie narusza zawartej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, ani też zawartych w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej zasad prawa do procesu i prawa do sądu, czyli też wynikającej z art. 32 Konstytucji równości obywateli wobec prawa.
Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W wyroku z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99 (opobl. OTK ZU nr 4/2000, poz. 110) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 77 ust. 2 Konstytucji nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domagania się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów.
Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych (...). Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi termin dla dochodzenia naruszonych praw. Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (opubl. OTK-A 2015/5/62) Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) jest zasadą pochodną wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ta zasada uzasadnia regułę trwałości decyzji, która z kolei wynika z domniemania jej zgodności z prawem, a więc – z przewidzianej w art. 7 Konstytucji – zasady praworządności. Potrzeba ustanowienia przedawnienia została wywiedziona z zasady bezpieczeństwa prawnego (por. też wyrok TK z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65).
Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (wyrok TK z 24 października 2007 r. sygn. SK 7/06).
Także art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie gwarantuje prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy prawomocnie zakończonej (por. M.A. Nowicki "Komentarz do art. 6 Konwencji", lex/el 2015).
Przenosząc powyższe poglądy na grunt rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że wykładnia art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego naruszała wskazane przez Skarżącą przepisy Konstytucji i pozbawiła ją prawa do sądu i do obrony jej praw.
Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny decyzja organu celnego pierwszej instancji, korygująca zgłoszenie celne w trybie art. 65 § 4 kodeksu celnego, mogła być wydana, jeżeli nie upłynęły 3 lata od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego. Natomiast decyzja wydana przez Dyrektora Izby Celnej (czyli wydana wskutek wniesionego przez stronę odwołania) uznająca zgłoszenie celne za nieprawidłowe, mogła być wydana po upływie okresu dłuższego niż 3 lata od daty zgłoszenia celnego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt GSK 1295/04, lex nr 139619). Nie jest przy tym tak jak podnosi Skarżąca, że zarzuty w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może strona podnosić wyłącznie wobec decyzji ostatecznej. W orzecznictwie i doktrynie nie jest kwestionowany pogląd, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. III SA 946/91, PS 1993, Nr 7-8, str. 98).
Gdy strona z tego trybu nie korzysta lecz wnosi odwołanie od decyzji, to wydana w ten sposób decyzja ostateczna, bez względu na upływ 3-letniego terminu od dnia powstania długu celnego, może być weryfikowana co do zgodności z prawem przez sąd administracyjny na skutek złożonej przez stronę skargi. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi, co oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonej decyzji. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tej kontroli są także kwestie dotyczące tego, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Potwierdzeniem tego jest uprawnienie sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji może wnieść skargę kasacyjną od takiego wyroku, w której może zarzucić m.in. naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., czy też niezastosowanie przez ten sąd rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skorzystanie przez zainteresowaną stronę z powyższych środków prawnych powoduje, że decyzja uznająca zgłoszenie celne za nieprawidłowe, jeżeli jest niezgodna z prawem, może być wyeliminowana z obrotu prawnego mimo upływu trzyletniego terminu od dnia powstania długu celnego.
Jak wynika z okoliczności sprawy, Skarżąca nie tylko skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej, ale także z prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną. Oznacza to, że Skarżąca miała możliwość czynnego uczestniczenia w sporze dotyczącym długu celnego i to pomimo upływu 3 lat od dnia jego powstania. Mogła także korzystać z przysługujących jej środków odwoławczych, w tym z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, podnosząc wszelkiego rodzaju zarzuty w stosunku do wydanej wobec niej decyzji.
Z tych przyczyn nie ma podstaw do uznania za zasadne wskazanych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Brak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a.w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej, tj. aktu administracyjnego przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. według kryterium legalności, a więc wypełnił nałożony przez art. 184 Konstytucji RP obowiązek. W ramach przeprowadzonej kontroli nie dopatrzył się też uzasadnionych wątpliwości co do zgodności art. 2652 pkt 1 kodeksu celnego z Konstytucją RP, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie nie została skutecznie podważona sformułowanymi zarzutami wniesionej skargi kasacyjnej.
W orzecznictwie Sądu, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, jeżeli Sąd I instancji oddala skargę (por. R. Hauser, M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. C.H. Beck 3, W-wa 2015, str. 574; wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2784/13; z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3240/14; z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 1424/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę, to zarzut naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Zarzut ten nie jest ponadto uzasadniony w połączeniu z zarzutem naruszenia art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. to w pierwszej kolejności należy wskazać, że w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie art. 3 ust. 1 p.p.s.a. Jest natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z taką też sytuacją mieliśmy w tej sprawie. Otóż Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji organu celnego, a ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego kontrolowanego aktu prawnego oddalił skargę.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przepis ten można zatem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w wystarczający sposób wskazuje na przyjęty tok rozumowania. Odrębną kwestią jest natomiast nieuznanie argumentacji podnoszonej przez skarżącego w zakresie interpretacji art. 2652 kodeksu celnego. W żadnej mierze nie stanowi to jednak naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi.
Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne skutkowały jej oddaleniem.
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.