Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1747/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 września 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 385/20 oddalił skargę M. P. na czynność Starosty Dębickiego z [...] maja 2019 r., w przedmiocie przyznania dotacji oświatowej.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł pełnomocnik skarżącego, a zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 117 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 949 ze zm.; dalej: Prawo oświatowe) – w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 49 lit. c) ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz.U z 2018 r. poz. 2245) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 września 2019 r. – a polegające na błędnej jego wykładni skutkującej nieprawidłowym uznaniem, że szkoła niepubliczna nie ma możliwości prowadzenia podlegających dotacji kwalifikacyjnych kursów zawodowych w sytuacji, w której posiada potwierdzone wpisem do ewidencji uprawniania do kształcenia w zakresie zawodów, do których odnoszą się kwalifikacyjne kursy zawodowe, ale fizycznie nie prowadzi zajęć w zakresie tychże zawodów;
3. b) art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.), polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu, przejawiającym się usankcjonowaniem pominięcia skarżącego w przyznawaniu przez Starostę Dębickiego dotacji (refundacji) z tytułu realizacji kwalifikacyjnych kursów zawodowych w okresie objętym wnioskiem o wypłatę dotacji, mimo że ww. przepis ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie odwołuje się wprost do art. 117 ust. 2 pkt 2 Prawa oświatowego – w brzmieniu sprzed nowelizacji, co sprawia, że w razie realizacji kwalifikacyjnych kursów zawodowych przez skarżącego nawet przy braku jednoczesnego prowadzenia formy szkolnej, dotacja o której mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych na rzecz skarżącego i jest uzasadniona i winna być przez organ wypłacona.
4. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie przez WSA w Rzeszowie i w konsekwencji, brak stwierdzenia przez ten Sąd bezskuteczności czynności Starosty Dębickiego z [...] maja 2019 r. nr [...] w postaci odmowy przyznania dotacji oświatowej na rzecz M. P., mimo że prawidłowa wykładnia art. 117 ust. 2 pkt 2 Prawa oświatowego winna prowadzić do takiego właśnie rozstrzygnięcia merytorycznego.

W efekcie pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 146 p.p.s.a., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi bezskuteczność czynność Starosty Dębickiego z [...] maja 2019 r. nr [...] w postaci odmowy przyznania dotacji oświatowej oraz stwierdzi stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a., że M. P. posiada prawo do otrzymania dotacji oświatowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2019 r., lub
2. 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
3. 3) zasądzenie od Starosty Dębickiego na rzecz M. P. zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym według norm przepisanych prawem, za obydwie instancje.

Nadto mając na względzie dyspozycję.art. 190 p.p.s.a. wniósł o wydanie postanowienia w trybie art. 264 § 2 p.p.s.a. i zwrócenie się przez skład orzekający do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 187 p.p.s.a. uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych związanych z wykładnią przepisów:

1. a) art. 117 ust. 2 pkt 2 prawa oświatowego – w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 49 lit. c) ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2019 r.,
2. b) art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, ze względu na fakt, iż interpretacja tychże norm prawnych budzi w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej poważne wątpliwości interpretacyjne, zaś rozumienie tychże przepisów zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 2007/19, prowadzi do pozbawienia możliwości praktycznego funkcjonowania niepublicznych placówek oświatowych, ze względu na brak otrzymywania środków publicznych, co w oczywisty sposób przekłada się na sytuację materialną placówek oraz edukacyjną uczniów/uczestników kursów. Ze względu na fakt, że wykładnia ww. przepisów wskazana przez NSA we wspomnianym wyroku wiąże skład orzekających przy rozpoznaniu ponownej skargi kasacyjnej oraz wiązała WSA w Rzeszowie, toteż podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwoli odstąpić składowi orzekającemu od związania wykładnią prawa z art. 190 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie owych rozbieżności/wątpliwości interpretacyjnych jest konieczne dla uchronienia niepublicznych placówek oświatowych (stanowiących zgodnie z raportem GUS za rok 2018/2019 15,2% szkół w ogóle, w których kształci się 6,4% uczniów – vide raport GUS Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2018/2019, s. 32 i nast.) od braku finansowania ze środków publicznych, co przełoży się z dużym prawdopodobieństwem na zakończenie ich funkcjonowania (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r. I GSK 2007/19 działał będzie bowiem jak precedens, zachęcając samorządy do braku przyznawania dotacji oświatowych).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r. skarżący złożył wnioski dowodowe.

Odpowiedzią jest pismo Starosty Powiatu Dębickiego z dnia 1 lutego 2021 r. postulujące oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodów zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki ŃSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie zostały sformułowane zarzuty na obydwu podstawach, przeto w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może mieć miejsce wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W odniesieniu do treści zarzutu II petitum skargi kasacyjnej wskazać należy – w kontekście podniesionej kwestii nieprawidłowej wykładni art. 117 ust. 2 pkt 2 Prawa oświatowego – że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wcześniejszym swoim wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2007/19, w motywach którego wskazano, że nie istnieją wątpliwości interpretacyjne. Wskazano tam, że niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych mogą prowadzić kwalifikacyjne kursy zawodowe w zakresie zawodów, w których kształcą, oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody.

Równocześnie – stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. – wskazać należy, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stanowisko wyrażone w powyższym judykacie jest ostateczne i wiążące na gruncie niniejszej sprawy; tak więc Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny ponownie zajmować się kwestią wykładni art. 117 ust. 2 pkt 2 Prawa oświatowego.

Na marginesie wskazać należy, że konstrukcja zarzutu – w zakresie potrzeby "prawidłowej wykładni" cyt. przepisu – winna być przedmiotem zarzutu mającego oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Za bezzasadne należy uznać także zarzuty ujęte w pkt I petitum skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.

Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Stosownie zaś do argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 1893/14 wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Pomijając treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2007/19, którym Sąd I instancji był związany, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej – formułując zarzut I.a petitum skargi kasacyjnej – nie podjął nawet próby wykładni tego przepisu, która uzasadniałaby przyjęcie założenia, iż zbyteczne jest fizyczne prowadzenie zajęć (co wymagane jest art. 117 ust. 2 pkt 2 Prawa oświatowego), a wystarcza samo "posiadanie potwierdzone wpisem do ewidencji uprawnień do kształcenia w zakresie zawodów, do których odnoszą się kwalifikacyjne kursy zawodowe". Gdyby ustawodawca taką możliwość zechciał wprowadzić, to zapewne zmodyfikowałby wskazany przepis prawa stosowną nowelizacją.

Skarżący całkowicie błędnie interpretuje art. 117 ust. 2 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez uznanie, że zwrot "w zakresie zawodów, w których kształcą..." nie odnosi się do faktycznie realizowanego kształcenia poprzez fizyczne organizowanie zajęć i uczęszczanie na nie uczniów, a oznacza jedynie posiadanie uprawnień do kształcenia w zakresie konkretnych zawodów, czyli realne uprawnienia do prowadzenia tego rodzaju działalności, innymi słowy potencjalną możliwość prowadzenia zajęć szkolnych, wynikającą z wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz spełnieniu wymagań przewidzianych przepisami prawa.

Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że kwalifikacyjne kursy zawodowe powinny być realizowane tylko wówczas, gdy szkoła prowadzi aktualnie kształcenie w zawodach, czyli oddział szkolny, który swoją działalność zaczyna przed lub w dacie uruchomienia kwalifikacyjnego kursu zawodowego. Kwalifikacyjne kursy zawodowe to forma zajęć realizowana w szkołach, które prowadzą kształcenie zawodowe, a wykładnia literalna słów "prowadzące kształcenie zawodowe" wskazuje na teraźniejsze (bieżące), a nie przyszłe (planowane) prowadzenie kształcenia zawodowego w danym typie szkoły.

Należy więc uznać, że bezwzględnym warunkiem uruchomienia kwalifikacyjnych kursów zawodowych jest aktualne prowadzenie kształcenia w szkole, czyli posiadanie oddziału szkolnego, a nie jego uruchamianie już po rozpoczęciu kwalifikacyjnego kursu zawodowego.

W kwestii nieprawidłowego zastosowania treści art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (zarzut I.b petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że uważna lektura motywów Sądu I instancji nie wskazuje, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w jakikolwiek sposób – stosując tę regulację (co nie miało w ogóle miejsca) – usankcjonował pominięcie skarżącego w przyznaniu dotacji (refundacji). Również – dokonując analizy czynności Starosty Dębickiego z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji – wskazać należy, że podstawę negatywnego stanowiska w tej kwestii stanowiła treść art. 117 ust. 2 pkt 2 Prawa oświatowego.

Wypada także dostrzec, że treść art. 31 ust. 1 cyt. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie stanowi, aby placówki niepubliczne – do których zalicza się także skarżący – mogły ubiegać się o dotację z tytułu prowadzenia kwalifikowanych kursów zawodowych, a zatem i ten zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadny.

W kwestii złożonego wniosku o wystąpienie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów tego Sądu wskazać należy, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przedmiotowa przesłanka, będzie także pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Tymczasem – jak wynika ze złożonego wniosku – sprawa ma charakter jednostkowy, gdyż dotyczy interpretacji wskazań zawartych w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r., I GSK 2007/19, mającego charakter precedensowy. W istocie autor tego postulatu zmierza w ten sposób do podważenia słusznych konstatacji tego judykatu, abstrahując od prostych zasad wykładni wskazanych przepisów, eksponując nadmiernie skutek w postaci likwidacji szkół niepublicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie równocześnie wskazać – odnosząc się do złożonego pisma procesowego z 29 grudnia 2020 r. zawierającego wnioski dowodowe – że szkoła w okresie w którym kształciła słuchaczy na kwalifikowanych kursach zawodowych (tj. w okresie od 24 marca do 9 grudnia 2018 r.) prowadziła równolegle kształcenie w postaci oddziału szkolnego. To oddział szkolny warunkuje prowadzenie kwalifikowanych kursów zawodowych, o czym już wyżej była mowa w kontekście dokonanej analizy stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2007/19.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 184 p.p.s.a. – skargę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).