Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r. VIII SA/Wa 43/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez [...] sp. z o.o. w [...] zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203 z późn. zm., dalej: u.f.z.o.) i art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r., poz.
59) w związku z § 4 ust. 2 zdanie drugie w związku z § 4 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 2-3 skarżonej uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 30 września 2019 r. nr XXVI/224/2019 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że uprawnienia nadane kontrolującym w zaskarżonej uchwale nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej oraz, że nie naruszają one zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, tj. że: a) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu, b) zezwolenie kontrolującym na obserwację i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, nie stanowi naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 u.f.z.o.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r. w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie § 4 ust. 2 zd. 2, § 4 ust. 4 pkt. 3 i ust. 5 pkt. 2-3 oraz o zasądzenie od Rady Miasta Radomia na rzecz [...] Sp. z o.o. kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna oparta wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stwierdził, że uchwała ta nie narusza prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie przez Sąd, że postanowienia § 4 ust. 2 zdanie drugie w związku z § 4 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 2-3 tej uchwały, a więc postanowienia zezwalające kontrolującym prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu oraz zezwalające na obserwację i sprawdzenie spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, nie naruszają art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe.
Istota sprawy sprowadzała się zatem do oceny prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do kwestii, czy wskazane uprawnienia nadane kontrolującym w zaskarżonej uchwale nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej zawartej w 38 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz czy nie naruszają one zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji określonych w art. 36 tej ustawy. Zgodnie z art. 38 ust.1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Art. 36 tej ustawy stanowi natomiast, że organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji (ust. 1), a osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust.2).
Wobec brzmienia przytoczonych przepisów, słusznie zauważył Sąd I instancji, że gdyby prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, jak stanowi art. 36 ust.2, to ustawodawca nie zawarłby w art. 38 ust.1 stosownej delegacji do stanowienia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego przepisów określających tryb przeprowadzenia kontroli, czyli upoważnienia do określenia warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, a więc między innymi do sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu. Trafnie Sąd I instancji odwołał się w związku z tym do wyrażanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia 9 stycznia 2014 r. II GSK 1570/12, z dnia 25 września 2015 r. II GSK 1746/14 i z dnia 16 maja 2018 r. I GSK 1166/18) stanowiska, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (przepis obowiązujący do 1 stycznia 2018 r. o treści bardzo zbliżonej do art. 38 ust. 1 u.f.z.o.) zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji.
Musi być to system skuteczny, taki aby kontrola faktycznie służyła sprawdzeniu prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji. Niezasadne więc i nielogiczne byłoby przyjęcie stanowiska, iż nie wolno kontrolującym swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli w tym celu aby zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.
Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa o finansowaniu zadań oświatowych określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 35 ust. 1), to celowe jest ustanawianie mechanizmów pozwalających – w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków – na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2014 r. II GSK 1147/13 i z dnia 23 października 2017 r. II GSK 40/16).
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji, w tym także rzeczywistego stanu uczestnictwa uczniów w obowiązkowych zajęciach. Art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy zaś interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej, a także podejmowania innych niezbędnych do realizacji celu kontroli czynności określonych zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że postanowienia § 4 ust. 2 zdanie drugie w związku z § 4 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 2-3 skarżonej uchwały nie naruszają ani zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji określonych w art. 36 u.f.z.o., ani też nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej zawartej w 38 ust. 1 tej ustawy.
Kwestionowane postanowienia skarżonej uchwały nie stanowią także naruszenia art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym nauczyciele, wykonujący czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego mają prawo wstępu w charakterze obserwatora na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę. Uprawnienie kontrolujących do sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoją bowiem w żadnej sprzeczności z określonymi w cytowanym art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny. Sprawdzenia przez kontrolujących zgodności listy uczniów ze stanem rzeczywistym (spełnienia przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w danym miesiącu) jest bowiem zupełnie czymś innym niż obserwowanie zajęć przez nauczycieli wykonujących czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.
Czynności związane ze sprawdzeniem zgodności listy uczniów ze stanem rzeczywistym są przy tym krótkotrwałe i nie zakłócają procesu realizacji podstawy programowej. Trzeba też zauważyć, że przeprowadzenie kontroli zawsze wiąże się z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak pobieranie środków publicznych związane jest nierozerwalnie z poddaniem się kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków.
Z powyższych względów, stwierdzić należy, że przyjęte w skarżonej uchwale unormowania nie były sprzeczne z przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej, mieszcząc się w granicach upoważnienia ustawowego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.