Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA) wyrokiem z 25 września 2019 r. sygn. akt I SAB/Bd 8/19 oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca lub spółka) na bezczynność Prezydenta Miasta Włocławek (dalej: Prezydent) w przedmiocie nierozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Prezydent decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] nakazał spółce – jako organowi prowadzącemu Policealną Szkołę X – zwrot do budżetu Miasta Włocławek kwoty wskazanej w pkt 1 i 2 wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonymi od 11 marca 2015 r. zgodnie z zestawieniem wskazanym w zaskarżonej decyzji. Jednakże organ nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia okresów, w których odsetki od należności objętej decyzją nie powinny być naliczane, tj. okresów, o których mowa w Ordynacji podatkowej.
Spółka 23 listopada 2018 r. złożyła wniosek o uzupełnienie ww. decyzji w powyższym zakresie. Spółka podała, że pomimo upływu ponad 5 miesięcy wniosek nie został rozpoznany, a organ zobowiązany był do jego rozpatrzenia w trybie art. 111 § 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa), tj. poprzez wydanie postanowienia o uzupełnieniu decyzji bądź odmowie uzupełnienia decyzji. Spółka podniosła także, że zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy powinien być zatem rozsądny i dający się usprawiedliwić zachowaniem organu.
Ponadto spółka podała, że działając na podstawie art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa), 10 maja 2019 r. złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej: SKO). SKO wydało postanowienie, w którym orzekło, że pismo Prezydenta z [...] grudnia 2018 r., stanowiło w rzeczywistości postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Z czym spółka się nie zgodziła, ponieważ pismo to nie zostało doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a także nie spełniało wymaganych prawem elementów postanowienia, w tym w szczególności merytorycznego rozstrzygnięcia.
Spółka złożyła skargę na bezczynność Prezydenta w zakresie rozpoznania jej wniosku z 23 listopada 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.
Prezydent wskazał, że SKO postępowanie w sprawie wniesionego odwołania i wniosku o uzupełnienie decyzji nr [...] zakończyło wydaniem [...] kwietnia 2019 r. decyzji uchylającej decyzję nr [...] Prezydenta, w części zobowiązującej spółkę do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r. w kwocie 24.084,98 zł wraz z odsetkami oraz do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2012 r. w kwocie 625.803,75 zł wraz z odsetkami i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji. Natomiast w pozostałej części SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO przesądziło zatem, że spółka nie jest zobowiązana do zwrotu dotacji za 2012 r. Tym samym wniosek o uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek został także uwzględniony i rozpatrzony przez SKO. Prezydent dodał, że SKO w decyzji wskazało, na niezasadny zarzut spółki, co do błędnego wyliczenia odsetek, a wręcz podkreśliło, że "(...) w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo podał kwoty wyliczonych odsetek (...) w którym wyjaśniono, że w sytuacji, gdy dotacja została przekazana w 12 miesięcznych częściach, to odsetki należą się od przekazania poszczególnych części dotacji. (...) To wyliczenie jest prawidłowe".
Skarżąca skierował do SKO, za pośrednictwem Prezydenta, pismo "Ponaglenie" z 10 maja 2019 r. w trybie art. 37 kpa w przedmiocie wniosku o uzupełnienie decyzji nr [...] z [...] października 2018 r.
Prezydent Miasta w piśmie z 24 maja 2019 r., kierowanym do SKO, spółki i jej pełnomocnika, nie podzielił zarzutów zawartych w powołanym wyżej piśmie.
Po rozpatrzeniu ponaglenia, SKO postanowieniem z 30 maja 2019 r., uznało ponaglenie za nieuzasadnione. SKO wskazało, że "Pismo (...) z [...] grudnia 2018 r., odnoszące się do złożonego wniosku o uzupełnienie decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi (...) postanowienie w rozumieniu art. 111 § 1b kpa wydane w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta Włocławek".
SKO postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. odmówiło uzupełnienia swojej decyzji z [...] kwietnia 2019 r.
Zdaniem Prezydenta zarzuty skargi są bezzasadne, ponieważ w piśmie z [...] grudnia 2018 r. (doręczonym spółce 7 stycznia 2019 r.), odmówił uzupełnienia decyzji nr [...] z przyczyn określonych w tym piśmie. Było ono przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez SKO. Zatem na dzień wniesienia skargi Prezydent nie pozostawał w bezczynności. Skarga bowiem została wniesiona już po zakończeniu postępowania prowadzonego przed Prezydentem, jak również po zakończeniu postępowania przed SKO.
WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę spółki.
W uzasadnieniu WSA przypomniał, że w przypadku skargi na bezczynność sąd kontroluje, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy czym WSA podkreślił, że w sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny spawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy.
W ocenie WSA Prezydent nie pozostawał w bezczynności.
Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że pismem z 23 listopada 2018 r. skarżąca – działając na podstawie art. 111 § 1 kpa – wystąpiła do SKO o nakazanie Prezydentowi uzupełnienia decyzji nr [...] z [...] października 2018 r. co do rozstrzygnięcia w zakresie wskazania okresów, w których nie powinny być naliczane od należności podlegającej zwrotowi odsetki. Pismo to zostało przez SKO przekazane Prezydentowi jako właściwemu organowi. Pismem z 18 grudnia 2018 r. Prezydent ustosunkował się do żądania spółki.
WSA wskazał, że zgodnie z art. 111 § 1b kpa uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia, a art. 124 § 1 i § 2 kpa reguluje wymogi formalne zawartości postanowienia. Przy czym zaznaczył, że o charakterze aktu administracyjnego decyduje nie jego forma, ale merytoryczna treść.
W ocenie WSA pismo z [...] grudnia 2018 r. zawiera: oznaczenie organu, który je wydał, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, datę wydania i podpis osoby upoważnionej co pozwala uznać je za postanowienie, o którym mowa w art. 111 § 1b kpa. Wobec tego stwierdził brak podstaw do uwzględnienia zarzutu bezczynności Prezydenta.
Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii błędnego doręczenia pisma z [...] grudnia 2018 r., WSA stwierdził, że w zakresie skargi na bezczynność sąd nie jest władny dokonywać oceny poprawności prowadzonego przez organ postępowania w trybie uzupełnienia decyzji. Sąd bada jedynie, czy organ podjął jakiekolwiek czynności w celu załatwienia sprawy w kontekście przyjęcia, czy okoliczności faktyczne wskazują na wystąpienie stanu bezczynności organu czy też nie. Natomiast bezpodstawny jest zarzut braku merytorycznego rozstrzygnięcia bowiem treść pisma z [...] grudnia 2018 r. stanowi w istocie rzeczy polemikę z zarzutami strony zawartymi we wniosku z 7 grudnia 2018 r. oraz konkluzję o braku podstaw do ich uwzględnienia.
Mając powyższe na uwadze, WSA oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej skarżąca – reprezentowana przez adwokata –zaskarżyła wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyroki – na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie:
- 1. art. 149 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 37 w zw. z art. 111 § 1b kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wniosek spółki z 23 listopada 2018 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie udzielił stronie żadnej odpowiedzi na złożony wniosek o uzupełnienie decyzji od 23 listopada 2018 r., a skierowane do SKO [...] grudnia 2019 r. pismo zawierało jedynie stanowisko organu w zakresie zgłoszonych przez spółkę zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu od decyzji, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do rozstrzygnięcia wniosku strony;
- 2. art. 149 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 124 § 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że pismo [...] grudnia 2018 r. zawierało konstytutywne elementy postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 kpa, co skutkowało błędnym przyjęciem, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia bezczynności organu.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w trybie art. 188 ppsa stwierdzenie bezczynności Prezydenta z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu na rzecz skarżącej 22.925,15 zł; zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed NSA i WSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych;
alternatywnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie po Prezydenta na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed WSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent – reprezentowany przez radcę prawnego – wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 ppsa, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
W myśl zaś art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści powołanego przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna w rozumieniu art. 184 ppsa i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 ppsa oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części.
Zatem naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. W sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 in fine ppsa za wiążące należy przyjąć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. M. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 2057/09, POP 2011, nr 5, poz. 429).
Uwzględniwszy powyższe skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
We wniesionej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na art. 174 pkt 2 ppsa i dotyczą one naruszenia: art. 149 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 37 w zw. z art. 111 § 1b kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie organ udzielił odpowiedzi na wniosek spółki z 23 listopada 2018 r. (o uzupełnienie decyzji nr [...] z [...] października 2018 r.) i art. 149 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 124 § 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że pismo [...] grudnia 2018 r. zawierało konstytutywne elementy postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 kpa, co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia bezczynności organu.
Niezbędnym do rozpoznanie przywołanych zarzutów i prawomocnego zakończenie sprawy jest wyjaśnienie na czym polega i do czego służy instytucja uzupełnienia decyzji o jakiej mowa w art. 111 kpa.
Zgodnie z art. 111 § 1 kpa – strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.
Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a).
Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b).
W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2).
Z powyższego przepisu wynika, że strona może żądać uzupełnienia decyzji co do – po pierwsze – rozstrzygnięcia i – po drugie – pouczenia o środkach prawnych służących stronie od decyzji (odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego).
Należy przyjąć, że strona może żądać uzupełnienia rozstrzygnięcia, jeżeli organ nie rozstrzygnął o całości żądania strony albo nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które zgodnie z przepisami szczególnymi, powinien był zamieścić z urzędu (p. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Opublikowano: WKP 2020, komentarz do art. 111 kpa).
Po drugie wskazać należy, że jak wynika z art. 111 § 1 kpa, stronie przysługuje prawo do wniesienia żądania uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia, w tym samym terminie strona ma prawo do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 kpa). Przy czym oba te środki wykluczają się w tym zakresie. Oznacza to, że albo wnosi się odwołanie, albo też występuje z żądaniem uzupełnienia decyzji. Orzeczenie bowiem o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona. W sytuacji zatem, gdy w sprawie strona złożyła zarówno wniosek o uzupełnienie decyzji jak i odwołanie, to skorzystała równolegle z dwóch środków prawnych. Skorzystanie przez stronę z jednego z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie ze środka drugiego. Kwestia ta była już wielokrotnie wyjaśniania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co prawda na tle przepisu art. 213 Ordynacji podatkowej (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1464/10; z 27 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1236/00; z 4 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 820/10). Niemniej jednak jest to przepis, którego treść jest analogiczna z przepisem art. 111 kpa.
Mając powyższe na uwadze – po pierwsze – wskazać należy, że decyzja Prezydenta nr [...] z [...] października 2018 r. zawiera całościowe rozstrzygnięcie w zakresie odsetek, ponieważ w jej sentencji określono ich kwotową wysokość. Inną zaś rzeczą jest kwestia prawidłowości wyliczenia tych odsetek (np. poprzez nieuwzględnienie okresów za które odsetki nie powinny być wyliczane), co jednak powinno być kwestionowane w drodze złożenia odwołania a nie uzupełnienia decyzji.
Po drugie, skarżąca spółka złożyła zarówno wniosek o uzupełnienie decyzji (z [...] listopada 2018 r.) jak i złożyła odwołanie (z 19 listopada 2018 r.), a więc skorzystała równolegle z dwóch środków prawnych. Tak jak wyjaśniono wyżej, skorzystanie przez stronę z jednego z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie ze środka drugiego.
W konsekwencji, Prezydent w piśmie z [...] grudnia 2018 r. zasadnie wskazał, że "zarzuty złożone przez stronę w piśmie z 23 listopada 2018 r. dotyczące decyzji nr [...] (...) z dnia [...] października 2018 r. w zakresie rozstrzygnięcia co do wskazania okresów naliczania odsetek od dotacji podlagających zwrotowi, stanowią (...) element uzupełniający odwołania od ww. decyzji.". Takie działanie Prezydenta było prawidłowe i – co najważniejsze – niepozbawiające strony prawa do skontrolowania przez organ odwoławczy kwestii prawidłowości wyliczenia odsetek w decyzji z [...] października 2018 r.
W tej sytuacji bez znaczenia dla istoty sprawy pozostają rozważania WSA, w zakresie tego, czy pismo Prezydenta z [...] grudnia 2018 r. spełniało wymogi postanowienia z art. 124 § 1 i § 2 kpa i było postanowieniem o jakim mowa w art. 111 § 1b kpa.
Jeszcze raz podkreślić należy, że Prezydent nie był bezczynny w sprawie rozpoznania wniosku spółki z 23 listopada 2018 r. o uzupełnienie decyzji nr [...] z [...] października 2018 r., ponieważ nie było potrzeby uzupełniania decyzji, która miała kompletne rozstrzygnięcie. Po drugie, spółka w sposób nieprawidłowy skorzystała z dwóch wykluczających się środków prawnych w postaci odwołania i wniosku o uzupełnienie decyzji.
W tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 37 w zw. z art. 111 § 1b kpa oraz w zw. z art. 124 § 1 kpa, są nieusprawiedliwione.
Z opisanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu (360 zł), który nie brał udziału przed WSA, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).