Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 175/20, oddalił skargę "A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. k. w Ł. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015.
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych wyroków przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przez organ II instancji art. 15 k.p.a. wskutek bezkrytycznego przyjęcia stanowiska organu I instancji bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez powielenie stanowiska organu I instancji i odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 207-2013, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;
- 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że doszło do wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, w sytuacji gdy organ:
- a) nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;
- b) poczynił ustalenia faktyczne w sprawie o oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji gdy skarżąca nie miała prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń, a zawartych we wnioskach pokontrolnych;
- c) odmówił przesłuchania świadka P. G. na okoliczność prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, prawidłowej uprawy soczewicy na przedmiotowych działkach;
- d) nieprawidłowo zakwalifikował zadeklarowane obszary wyłącznie jako ugor; co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;
- 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 33 i 34 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez przyjęcie przez sąd, że organ dokonał kontroli z użyciem odbiornika GPS, który podlegał testom walidacji i kwalifikacji do pomiaru powierzchni działek rolnych, podczas gdy informacja, będąca w posiadaniu organu nie była Skarżącej udostępniona, w związku z czym nie miała ona szans do merytorycznego zweryfikowania prawidłowości przeprowadzonych kontroli, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie doprowadziło do tego, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;
- 4. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Komisji WE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. poprzez przyjęcie przez Sąd, że nałożenie na Skarżącą kar administracyjnych nie miało przymiotu bezzasadności, podczas gdy z akt sprawy wynika, że nie wystąpiły przesłanki wskazane w w/w przepisie, uzasadniające nałożenie kary, co doprowadziło do tego, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy kasacyjne.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo, że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Trzeba również sporządzić indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który - w ocenie kasatora - naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Ponadto, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni spełnia tak określone wymogi. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały uzasadnione.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi opisanemu w punkcie 1 petitum niniejszej skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne, szczegółowe i kompletne. Sąd meriti, odniósł się w nim także do oceny legalności działania organu odwoławczego i zastosowanych przepisów. W żadnej mierze – na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Łodzi - nie można stawiać organom zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie o przyznanie pomocy cechuje większy rygoryzm aniżeli inne postępowania administracyjne i wymaga w większym rozmiarze działań aktywnych strony, zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i kontrolnym, w szczególności w przypadku, gdy strona zamierza kwestionować ustalenia z kontroli na miejscu. Treść obszernej decyzji organu odwoławczego wskazuje w sposób niewątpliwy, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę przeprowadzając gruntowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonał ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.
Trzeba podkreślić, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca kasacyjnie spółka, że zakres postępowania dowodowego do którego organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji jest zobowiązany, jest ograniczony dodatkowo dyspozycją art. 21 ust.3 Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1936 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ciężar dowodu obciąża stronę, która powołuje się na określone fakty, z których wywodzi skutki prawne. Wywód w tym zakresie znalazł się także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że organ odwoławczy w sposób bezkrytyczny przyjął za prawidłowe stanowisko organu I instancji. Przeczy temu treść decyzji zaskarżonej do WSA w Łodzi. To natomiast, że strona nie podziela stanowiska organu w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych prowadzących finalnie do odmowy przyznania wnioskowanej płatności nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. Nietrafny jest także zarzut opisany w punkcie 2 petitum wniesionego środka zaskarżenia.
Sąd I instancji opisał szeroko swoje stanowisko w przedmiocie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności odnośnie zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 7 kpa i art. 77 kpa. W tym zakresie w zaskarżonym wyroku prawidłowo wywiedziono, iż: Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że raport z czynności kontrolnych oraz wnioski pokontrolne pozostawiają wątpliwości zaś czynności kontrolne dokonano urządzeniami GPS nie spełniającymi wymaganych standardów oraz norm technicznych. Należy zaznaczyć, że podczas kontroli używano odbiornika GPS-Leica GG03 z Getac El 10, który podlegał testom walidacji i kwalifikacji do pomiaru powierzchni działek rolnych. Testy te wykonało Stowarzyszenie Naukowe [...] w K. i były one pomyślne co kwalifikowało odbiornik do pomiaru powierzchni działek rolnych (zaświadczenie S.N im S.S. k.253). Odnośnie przebiegu czynności kontrolnych to strona skarżąca kwestionując ich wynik nie wskazała uchybień, które, jej zdaniem, mieliby się dopuścić inspektorzy kontroli.
Zarzuty strony w tym zakresie są ogólnikowe i nie zostały poparte żadnymi dowodami. W ocenie sądu brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności raportów z czynności kontrolnych oraz załączonych do nich szkiców i dokumentacji fotograficznej. Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 1 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Należy zaznaczyć, że do postępowań w sprawie płatności rolnośrodowiskowych przepisy K.p.a. stosuje się w ograniczonym, zakresie. Zgodnie z treścią art.21 ust. l ustawy z dnia 7 marca 2007r. w sprawie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1936 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej, myśl art. 21 ust. 2 wymienionej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie) stoi na straży praworządności;2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie zaś z treścią art. 21 ust.3 [...] strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z wymienionych przepisów wynika, że organ administracji jest zobowiązany jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku i w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy ARiMR nie są natomiast obowiązane do stosowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasady postępowania dowodowego określonej w art. 77 K.p.a. Nie są one obowiązane do poszukiwania dowodów na poparcie uprawnień strony do otrzymania płatności. Ciężar wykazania, że spełnione zostały przesłanki od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika. W sytuacji gdy w niniejszym postępowaniu nie miały zastosowania przepisy art. 7 i 77 K.p.a. to zarzut skargi naruszenia tych przepisów nie jest zasadny. Odnośnie odmowy przesłuchania świadka P. G. to szczegółowo odniesiono się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w obecnym składzie podzielił argumentację organu w tym zakresie. Wspomnieć jedynie należy, że świadek P.G. miał zeznawać na okoliczność uprawy soczewicy na działce co nie jest kwestionowane przez organy administracji zaś podstawą wykluczenia tej działki z płatności był brak potwierdzenia przez jednostkę certyfikującą prowadzenia na niej uprawy metodami ekologicznymi. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne.
Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno, co do zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez organy w ramach postępowań regulowanych przepisami Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity; Dz.U. z 2018 r. poz. 1936 ze zm.), jak i stosowania w kontekście tych przepisów uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stanowisko WSA w Łodzi w zakresie mocy dowodowej protokołów i raportów z kontroli na miejscu jest odzwierciedleniem jednolitego i konsekwentnego stanowiska judykatury w tym zakresie. Podkreślić trzeba, że dokumentacja sporządzona z kontroli na miejscu wskazuje, iż na obszarze deklarowanym do uprawy soczewicy był ugór a nadto uprawa soczewicy nie była prowadzona w sposób ekologiczny.
Biorąc powyższe pod uwagę trudno podzielić stanowisko kasatora, że dowód z zeznań świadka co do podejmowanych przez niego skutecznych działań w celu prowadzenia prawidłowej uprawy soczewicy może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zeznania o takiej treści, jako pozostające w oczywistej sprzeczności z dokumentacją z kontroli na miejscu (która to dokumentacja dowodzi faktów zastanych na działkach) nie mogą mieć znaczenia dla sprawy jakie próbuje mu nadać kasator. Nie jest zatem wadliwym zaakceptowanie przez Sąd I instancji, jako prawidłowego, stanowiska organu zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji gdzie stwierdzono: Odpowiadając natomiast na zgłoszony przez pełnomocnika strony wniosek dowodowy dotyczący przesłuchania w charakterze świadka Pana P. G. na okoliczność prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, prawidłowej uprawy soczewicy, oraz dopuszczenia dowodu z dokumentów tj. umowy o świadczenie usług rolniczych z dnia [...] kwietnia 2015 roku oraz faktury VAT nr [...] z dnia [...] września 2015 roku i faktury VAT nr [...] z dnia [...] września 2015 roku, zauważyć należy, iż przedstawiona przez stronę umowa zawarta w dniu [...] kwietnia 2015 roku z Przedsiębiorstwem G s.c.
J. G. P. G. dotyczy wykonania usługi przygotowania gruntów rolnych pod uprawę, siewu soczewicy, zbioru soczewicy oraz uprawy po zbiorach na gruntów położonych w S. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Umowy tej dotyczą również przedstawione przez stronę faktury. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR na działce rolnej dla położonej na ww. działkach ewidencyjnych, nie zakwestionowano prowadzenia uprawy soczewicy, stąd przeprowadzanie dowodu na tę okoliczność nie jest w sprawie uzasadnione. Podstawą wykluczenia z płatności działki rolnej dla położonej na działkach ewidencyjnych objętych przedstawioną umową, jest również działek rolnych [...] jest brak potwierdzenia przez jednostkę certyfikującą prowadzenia na tych gruntach uprawy metodami ekologicznymi.
Tym samym podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania należy uznać za niezasadne co ma ten skutek, że strona nie podważyła ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy.
Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w punktach 3 i 4 petitum niniejszej skargi zostały nieprawidłowo skonstruowane przez co nie poddają się merytorycznej ocenie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ani w samych zarzutach ani w ich uzasadnieniu nie wskazano, w jaki sposób wymienione przez kasatora przepisy zostały naruszone. Tymczasem, jak już powiedziano na wstępie niniejszych rozważań, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Trafnie zatem wskazuje organ w odpowiedzi, że treść skargi kasacyjnej w tym zakresie jest bardzo lakoniczna, a skarga kasacyjna nie spełnia warunków jakie stawia przed jej autorem przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Tym niemniej, niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że dokumenty legalizacyjne odbiornika GPS użytego przez organ w trakcie kontroli na miejscu zostały złożone do akt sprawy a Sąd I instancji poddał ten dowód ocenie uznając, że są one prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 480 zł, obejmujących koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2725).