Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 580/16 oddalił skargę E. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051, z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach), poprzez jego niezastosowanie i naruszenie prawa strony do udowodnienia faktu użytkowania oraz uprawiania nieruchomości w sposób zgodny z treścią złożonego wniosku o przyznanie płatności unijnych na skutek niedoręczenia skarżącej przez ARiMR raportów z kontroli i tym samym pozbawienie strony prawa zgłoszenia zastrzeżeń do nich;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i pkt 77 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że możliwe jest pomniejszenie płatności przyznanych rolnikowi za dany rok kalendarzowy w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w innym roku kalendarzowym niż rok w którym wystąpiono z wnioskiem, podczas gdy kontrole na miejscu powinny być przeprowadzone w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez oparcie się przy rozstrzyganiu wyłącznie na dowodzie z protokołu kontroli i dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w trakcie kontroli w styczniu 2012 r., a więc kilka miesięcy po złożeniu wniosku o przyznanie płatności oraz odmówienie wiarygodności zeznaniom świadka L.Z.;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 186 § 1 k.p.k. i art. 389 k.p.k. przez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach niedopuszczalnych przez prawo, tj. protokołach przesłuchania skarżącej z dnia 15.10.2013 r. i z dnia 6.02.2014 r. podczas gdy protokoły te nie mogą stanowić dowodu w sprawie.
Argumentacje na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na podstawie z art. 174 p.p.s.a. (bez podania punktów tego przepisu), zarzucając naruszenie prawa materialnego, jednak konkretne zarzuty wymienione w pkt od 1 do 4 petitum skargi kasacyjnej nie zawierają przepisów prawa materialnego zaś wymienione art. 145 § 1 pkt 1a) i art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Przypomnieć zatem wypada, że wnosząca skargę kasacyjną stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. była zobowiązana do wskazania formy tego naruszenia. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego powinna wykazać na czym polega błąd w rozumowaniu Sądu I instancji (organu), albo dlaczego uważa, że wskazany przepis został niewłaściwie zastosowany.
Natomiast podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania powinna wykazać istotności tego naruszenia, a więc to, że gdyby do tego nie doszło, to Sąd I instancji podjąłby rozstrzygnięcie o innej treści. Wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę podstaw kasacyjnych na materialną i procesową powoduje, że skarżąca kasacyjnie powinna również powołać w podstawach kasacyjnych (na zasadzie wyłączności) odpowiednie normy (materialną lub procesową) wraz z przedstawieniem właściwej argumentacji. Za pośrednictwem zarzutu materialnego nie można bowiem dążyć do zweryfikowania ustaleń faktycznych sprawy przyjętych za podstawę orzekania przez sąd I instancji, i na odwrót – za pośrednictwem zarzutu procesowego nie można dążyć do kwestionowania błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.
W związku z tym, że co do zasady podstawą oceny zarzutu materialnego przez sąd odwoławczy może być stan faktyczny utrwalony w zaskarżonym orzeczeniu, a nie stan faktyczny kreowany przez skarżącego kasacyjnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest też pogląd, iż sąd odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut procesowy, a następnie – zarzut materialny, którego w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera.
Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie odpowiada ustawowym wymogom, gdyż przepisy wynikowe powiązane są wyłącznie z przepisami procedury administracyjnej natomiast w ostatnim punkcie petitum także z przepisami procedury karnej.
Mimo ewidentnego mankamentu konstrukcyjnego środka odwoławczego, jego treść - zarzuty w zestawieniu z uzasadnieniem - pozwalają na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
Zarzuty sformułowane w pkt od 1 do 3 petitum skargi kasacyjnej koncentrują się wokół nieprawidłowości postępowania dotyczącego czasu przeprowadzenia kontroli i możliwości zgłoszenia przez skarżącą zastrzeżeń co do jej wyniku.
Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Istotne jest zwrócenie uwagi, że kasator uzasadniając zarzuty w tym zakresie całkowicie pomija tryb postępowania w niniejszej sprawie, które prowadzone jest na skutek wznowienia, którego podstawą było wyjście na jaw okoliczności, że w 2011 roku skarżąca faktycznie nie posiadała i w związku z tym nie użytkowała gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, w granicach działek ewidencyjnych wymienionych w decyzji. Ta okoliczność zaś, zasadnie uznana została przez Sąd I instancji, akceptujący ustalenia organów za udowodnioną. Tym samym NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia z kwestionowanych przez skarżącą kontroli na miejscu nie stanowiły podstawy dokonanej w sprawie oceny. Prawidłowość prowadzonych kontroli nie mogła stanowić podstawy skutecznego zarzutu we wznowionym postępowaniu, gdyż okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia na podstawie m.in. dowodu w postaci wyjaśnień samej skarżącej kasacyjnie, że gruntów tych nie posiadała, występując o wsparcie unijne.
Nie budzi zastrzeżeń Sądu kasacyjnego również ocena zawarta w zaskarżonym wyroku, znaczenia dla wyniku sprawy opinii rzeczoznawcy do decyzji z dnia 31 maja 2012 r., odnośnie przeprowadzonych kontroli, jako okoliczności faktycznej nie stanowiącej podstawy zaskarżonej decyzji.
Odnośnie zarzutu zawartego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia m.in. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że na gruncie prowadzonego postępowania jest całkowicie chybiony. Jego postawienie jest co najmniej niezrozumiałe w kontekście szerokich wyjaśnień Sądu I instancji, wskazujących na wyłączenie w niniejszej sprawie zasady prawdy obiektywnej ustalonej w art. 7 k.p.a. oraz wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady zbierania materiału dowodowego. NSA za prawidłowe uznaje stanowisko Sądu, że organy nie miały obowiązku poszukiwania z urzędu dodatkowych dowodów na potwierdzenie okoliczności, z których strona skarżąca wywodziła skutki prawne, tj. na potwierdzenie, że dysponowała w 2011 r. spornymi gruntami, co do których wnioskowała o przyznanie płatności. Na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża bowiem rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.
W przypadku sporu, co do wskazanej w art. 7 ust. 1 ustawy okoliczności posiadania gruntu, to na skarżącej kasacyjnie ciążył obowiązek udowodnienia, że faktycznie posiadała w danym roku grunty rolne. Na organach taki obowiązek z urzędu nie ciążył, zwłaszcza, gdy dowody jakimi dysponował nie potwierdzały spełnienia tej przesłanki. Zasadnie Sąd I instancji uznał za bezpodstawny kierowany wobec organów zarzut, zaniechania działań zmierzających do udowodnienia faktu użytkowania przez skarżącą spornych gruntów w 2011 r. i ograniczenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Identycznie NSA podziela ocenę wojewódzkiego sądu administracyjnego co do zarzutu naruszenia przez organy art. 80 k.p.a., uznając, że z powołaniem na konkretne dowody skonfrontowane ze sobą, została wyczerpująco i trafnie uzasadniona, co w konsekwencji nie pozwoliło na przyjęcie, iż w sprawie została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, NSA stwierdza, że zarzut ten nie może być uwzględniony a wspierająca go argumentacja na gruncie prowadzonego postępowania nie jest trafna. Przede wszystkim w niniejszym postępowaniu nie znajdują zastosowania regulacje właściwe dla procedury karnej. Natomiast zeznania złożone przez skarżącą w toku postępowania karnego mogły być dopuszczone a w konsekwencji oceniane jako materiał dowodowy w tej sprawie. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych dotyczących przyznania płatności, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a., którego stosowanie nie zostało wyłączone na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Na tej podstawie dopuszczalne było zatem wykorzystanie w niniejszej sprawie materiału dowodowego zebranego w innym postępowaniu, w tym przypadku w postaci protokołu z zeznań strony skarżącej złożonych w postępowaniu karnym, w zakresie w jakim mogły one mieć znaczenie dla wyjaśnienia istotnych okoliczności. Zatem i w tym przypadku ocena Sądu I instancji, przeprowadzonego przez organ postępowania, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, jest prawidłowa.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.