Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1375/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z 20 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 9 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybienia ww. przepisów,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS pomimo, że podejmowane w niniejszej sprawie przez organ czynności procesowe i w efekcie odmowa dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacenia składek na skutek niezłożenia przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. znajdowały swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa przez co wypełniona została dyspozycja art.174 pkt 2 p.p.s.a.
- 2. naruszenie prawa materialnego tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374; dalej: ustawa COVID-19) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo niespełnienia przez stronę przesłanki dotyczącej złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020r.,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu przy braku podstaw do dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek z uwagi na złożenie przez stronę deklaracji rozliczeniowej po 30 czerwca 2020 r. tj. po terminie określonym w art.31zq ust.3 ustawy COVID-19,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy Covid – 19 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis powyższy znajduje zastosowanie do czynności kształtujących prawa i obowiązki strony, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne dla niej skutki, które strona powinna była dokonać przed dniem wejścia w życie powołanego przepisu, tj. przed dniem 16 grudnia 2020 r.
Strona skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., uchylił wyłącznie jedyną decyzję wydaną - w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie - tj. decyzję z dnia 20 lipca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Tym samym częściowo zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt III.1. b) oraz w pkt III.2. b) petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny gdyż kasator wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Ponadto całkowicie bezpodstawny jest zarzut wskazany w pkt III.2.c) petitum skargi kasacyjnej albowiem przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy Covid – 19 nie był przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że decyzja organu umarzająca postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. nie znajduje odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów, tj. zarówno zawartych w k.p.a., jak również w samej regulacji ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, że organ obowiązany był merytorycznie załatwić sprawę z wniosku skarżącego.
NSA stwierdza, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 7 oraz art. 9 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.).
Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:
- - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);
- - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);
- - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).
Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony skarżącej złożonym w dniu 17 czerwca 2020 r. (jak wynika z prezentaty znajdującej się na dokumencie wniosku), organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła stosownych deklaracji za w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r.
Od momentu złożenia wniosku przez stronę skarżącą (17 czerwca 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020r.), organ nie udzielił stronie jakichkolwiek wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 17 czerwca 2020 r., był więc czas by organ zweryfikował czy jest on kompletny, i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Organ powinien także ustosunkować się do problematyki opłacenia należności za okres maj 200 r. przez skarżącego.
Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. NSA wskazuje, że organ w bardzo lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że podstawą wydania decyzji był brak przedłożenia przez stronę skarżącą deklaracji rozliczeniowych w terminie tj. do 30 czerwca 2020r., a następnie organ wskazał, że doszło do opłacenia należności za okres maj 2020 r. przez skarżącego.
Tym samym, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., którego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Powyższe jest o tyle istotne, że sama strona skarżąca wskazywała, że do momentu otrzymania decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności skarżąca nie miała wiedzy, że nastąpiło nieprzekazanie w terminie deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r.
Dodatkowo należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w licznych wyrokach NSA (m.in. wyroki NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. I GSK 494/21, z dnia 15 września 2021, sygn. I GSK 431/21, z dnia 29 września 2021r., sygn. I GSK 545/21, z dnia 7 października 2021 r., sygn. I GSK 496/21 i inne.), zgodnie z którym, jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązków informacyjnych wobec strony przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych (30 czerwca 2020 r.).
Niezastosowanie przez organ administracji art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.
Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych przede wszystkim w art. 105 § 1 k.p.a., a także m.in. w art. 7, art. 9, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 31zo ust. 1 w zw. z art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19.
Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.