Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r., o sygn. akt V SA/Wa 4444/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - obecnie tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), oddalił skargę K. A. W. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) - dalej jako k.p.a. - poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku Nr [...] z [...] r. o ustaleniu Fundacji Z. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu Skarżący legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu w/w postępowania, a tym samym winiec być uznany za stronę postępowania.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 28 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 17 sierpnia 2022 r., V SA/Wa 4444/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił Fundacji Z. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 12 stycznia 2018 r. W dniu 25 maja 2021 r. do Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wpłynął wniosek K. A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 9 stycznia 2018 r. Postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 kpa, tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 kpa:" Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej."
Przepis art. 61a § 1 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 1 grudnia 2004 r., FPS 583/2004).
W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Omawiana tutaj instytucja, w razie bezpodstawnego jej zastosowania wpływa negatywnie na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5).
Ta zasada powinny być brana pod uwagę przez organy administracji publicznej przy wykładni i stosowaniu art. 61a § 1 kpa, ponieważ bezpodstawne i pochopne zastosowanie omawianej instytucji (podlegającej kontroli sądowo administracyjnej) narusza szeroko rozumiane konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu, a w szczególności prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W tej sprawie nie naruszono omawianej instytucji poprzez przyjęcie, że zachodzi przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a., art. 28 kpa, a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym.
Kasator podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązał ten przepis postępowania z art. 28 kpa, który miał zastosowanie w sprawie administracyjnej na etapie badania, czy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę będącą stroną. W tych ramach, organ administracji publicznej ustalił, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest to przepis prawa materialnego. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. W orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
Uprzednie prawo podmiotowe jest warunkiem dopuszczenia w charakterze strony. Podstawą legitymacji jest interes oparty na prawie, tj. stosunek materialnoprawny określony w przepisie prawnym poza kpa. Organ administracji publicznej przed wszczęciem postępowania administracyjne ocenia istnienie interesu prawnego osoby, która złożyła żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Kasator nie podważył skutecznie zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ustaleń faktycznych Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: "W sprawie nie ma sporu co do tego, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 9 stycznia 2018 r. K. W. wniósł w imieniu własnym. Natomiast ww. decyzja z dnia 9 stycznia 2018 r. jest decyzją skierowaną do Fundacji Z. w B. A zatem bezsprzecznie legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługiwała Fundacji jako beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a następnie jako podmiotowi zobowiązanemu do zwrotu tego dofinansowania w decyzji z dnia 9 stycznia 2018 r. Prawa i obowiązki wynikające z zobowiązania, a następnie ww. decyzji nakazującej zwrot płatności wraz z odsetkami, dotyczą bowiem Fundacji jako beneficjenta i adresata decyzji."
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej powołując podstawę prawną decyzji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił.
Zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie.
W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji "naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 (...) poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu Skarżący legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu w/w postępowania, a tym samym winien być uznany za stronę postępowania."
Zarzut został wadliwie sformułowany z dwóch powodów, po pierwsze nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego "poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, czy kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię; naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie; czy też zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny). Po drugie, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator w istocie kwestionuje zasadnicze ustalenie stanu faktycznego sprawy: żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, czego skutecznie nie zakwestionował w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Kasator nie zarzucił naruszenia art. 61a § 1 kpa, który był podstawą prawną ostatecznego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej postanowienia ostatecznego oraz jego uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2725).