Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 220/19 uwzględnił skargę A sp. z o.o. w P. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję o odmowie uchylenia decyzji Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] zobowiązującej spółkę A do zwrotu dofinansowania oraz orzekł o kosztach postępowania.
Zarząd Województwa Śląskiego (Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020) zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 149 § 2 Kpa, poprzez przyjęcie, że przepis ten nakazuje organowi administracji po wznowieniu postępowania przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy oraz błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia przed organem postępowania co do istoty sprawy, co stało się podstawą uchylenia wydanej decyzji;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie jako podstawy wyrokowania błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i całkowite ich pominięcie, co miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie;
- 3. art. 57 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rozdzielenia i odrębnego rozpatrzenia obydwu zaskarżonych przez stronę decyzji, ewentualnie wezwania Skarżącego wobec rozbieżności pomiędzy nagłówkiem pisma a sformułowanymi zarzutami do sprecyzowania, która decyzja jest przedmiotem zaskarżenia, tj. czy jest to decyzja z [...] grudnia 2017 r. nr [...] czy decyzja z [...] października 2018 r. nr [...], wskutek czego sąd rozpoznając skargę wniesioną na decyzję nr [...] nie rozpoznał merytorycznie zarzutów skargi, co wyraźnie przyznał w uzasadnieniu wyroku.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A sp. z o. o., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną syndyk masy upadłości A sp. z o.o. w upadłości, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej została sformułowana w oparciu o drugą podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut opisany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie jest trafny. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarga do Sądu I instancji została wniesiona na decyzję z dnia [...] października 2018r. nr [...] wydaną w tzw. trybie nadzwyczajnym. Powyższe wynika z treści skargi A sp. z o.o. i wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnej nie było podstaw do żądania do skarżącej spółki dodatkowych wyjaśnień oraz jednoznacznego wskazania przedmiotu zaskarżenia tj. czy przedmiotem skargi jest ww. decyzja czy też decyzja z dnia Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] zobowiązująca spółkę A do zwrotu dofinansowania w wysokości 19 350 zł wraz z odsetkami. Poprzez formułowanie zarzutów wobec decyzji z dnia [...] grudnia 2017r. strona skarżąca wskazywała na nieprawidłowości, które w jej ocenie, były istotne w aspekcie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.
Niezbędnym staje się w tym miejscu przypomnieć, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., która kończyła postępowanie przed organem I instancji, nastąpiło ze względu na nieprawidłowe doręczenie stronie wzmiankowanej decyzji. Organ uznał, że wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. to jest pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu. Następnie organ, w odrębnym trybie, ponownie doręczył skarżącej spółce kopię decyzji z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] po czym, w postępowaniu wznowieniowym, decyzją z [...] października 2018 r. stwierdził wydanie ww. decyzji z [...] grudnia 2017 r. z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, gdyż w ocenie organu, w wyniku wznowieniowego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art.146 §2 K.p.a.). Według organu, stwierdzona nieprawidłowość doręczenia stronie decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. została sanowana poprzez powtórne doręczenie tejże decyzji już w toku prowadzonego odrębnie postępowania wznowieniowego, a stronie w efekcie przysługiwało prawo złożenia od obydwu decyzji środków odwoławczych tj. od zdaniem organu prawidłowo (ponownie) doręczonej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], zobowiązującej spółkę do zwrotu 19.350 zł wraz z należnymi odsetkami oraz od decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego.
Jak już powiedziano, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie organu, że na gruncie sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji doszło do nieuzasadnionego rozpoznania przez WSA w Gliwicach skargi na decyzję [...] października 2018 r. zamiast na (powtórnie doręczoną stronie) decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] grudnia 2017 r. Przeczy temu również treść odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdzie wyraźnie stwierdzono, iż wbrew sugestiom organu, przedmiotem skargi do WSA była decyzja z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wydana w postępowaniu wznowieniowym.
Tym samym należy uznać, że zarzut kasacyjny opisany w punkcie 3 petitum wniesionego środka zaskarżenia tj. naruszenie art. 57 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. został oparty na wadliwym, jednostronnym i bezpodstawnym założeniu, że spółka zaskarżyła do WSA dwie decyzje jedną skargą, co w efekcie prowadzi do uznania tego zarzutu za niezasadny.
Pozostałe zarzuty kasacyjnie również nie podważają oceny, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Po pierwsze, z powodów wyżej opisanych, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Jak już powiedziano, przedmiotem skargi była decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Sąd pierwszej instancji przyjął, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 5-7), jedną z koncepcji rozumienia art. 149 § 2 K.p.a. odnośnie do zakresu obowiązków organu prowadzącego postępowanie w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia. Uchylając zaskarżoną decyzję WSA stwierdził, że w sytuacji wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wobec nieprawidłowego doręczenia stronie decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie, co do obowiązku zwrotu dofinansowania organ był zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę, co do istoty, a nie tylko w zakresie przesłanek wznowieniowych.
Z tym poglądem należy się zgodzić. Pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu zostało uznane za okoliczność uzasadniającą ponowne rozpoznanie sprawy. Przepisy art. 149 § 2 K.p.a. i art. 151 §1 pkt 2 K.p.a. w sposób spójny i konsekwentny wyznaczają zakres rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania, badaniu podlega w pierwszej kolejności przesłanka wznowienia, a w razie jej stwierdzenia, organ który wydał w sprawie decyzje ostateczna uchyla ja i orzeka co do istoty. Istotę tę wyznacza przedmiot sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną.
Za nietrafny należy uznać pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że zasadnym było wydanie zaskarżonej decyzji w powołaniu się na przepis art. 146§2 K.p.a., gdyż – jak podaje organ - poprzez ponowne doręczenie stronie oryginału decyzji z dnia [...] grudnia 20017 r. Nr [...] została sanowana nieprawidłowość, która miała miejsce w grudniu 2017r., co za tym idzie strona miała prawo złożyć od tak prawidłowo doręczonej decyzji wszelkie środki odwoławcze, w tym skargę do WSA (v. str. 6 skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu zarzutu opisanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że gdyby WSA wziął pod uwagę opisaną wyżej kwestię ponownego, prawidłowego - zdaniem organu - doręczenia stronie wzmiankowanej decyzji z [...] grudnia 2017 r. powinien odnieść się do meritum sprawy, czego jednakże nie uczynił, o czym wprost stwierdził w zaskarżonym wyroku.
Odnosząc się do przedstawionej argumentacji należy stwierdzić, że jest ona całkowicie nietrafna. Organ nie uwzględnił bowiem, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 K.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego nieprawidłowego. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy.
Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje, nawet z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego.
Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności. Przyjęcie prawidłowości koncepcji skarżącego kasacyjnie organu "naprawienia" wadliwego doręczenia i wykonania ponownie przez organ tej czynności podważałoby w ogóle sens wznowienia postępowania w przypadku pozbawienia strony udziału w postępowaniu na skutek wadliwości doręczenia. Jak już wspomniano, wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną.
Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 K.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji.
W takich przypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania. Organ stosując art. 146 § 2 k.p.a. zobowiązany jest wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada tylko wady formalne, a więc w całości jest pozbawiona wadliwości materialnej. Jak już powiedziano, konieczne jest zatem przeprowadzenie w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Takie też stanowisko wyraził w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji. W świetle tego co powiedziano wyżej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 149 § 2 Kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.
Tak samo należy ocenić zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Pomijając, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego stanu faktycznego sprawy, to wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania prawidłowo ustalony stan faktyczny, o czym już była mowa. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że o wadliwości zaskarżonego wyroku świadczy brak odniesienia się Sądu do argumentów spółki podniesionych wobec decyzji z [...] grudnia 2017r. zawartych w skardze do WSA na decyzję z dnia [...] października 2018 r., która została wydana w toku postępowania nadzwyczajnego. Jak już bowiem powiedziano, zgodnie z żądaniem strony kontroli sądowoadministracyjnej poddano ww. decyzję z dnia [...] października 2018 r. a zatem dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku istotne są rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące przepisów regulujących ogólnie rzecz ujmując wznowienie postępowania a w szczególności odnoszące się do zastosowania przez organ art. 151 § 2 k.p.a. wobec uznania, że spełniona została przesłanka z art. 146 § 2 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego wynoszących 480 złotych, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego przez syndyka masy upadłości spółki A sp. z o.o. w P. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm).