Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 218/19 oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Miasto [...] (dalej: skarżący) skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2018 r. ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) naruszenie przepisu art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej) poprzez:
- - błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zaszła przesłanka w postaci stwierdzenia nieprawidłowości po stronie skarżącego wykorzystania środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, określona w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, przez uznanie, że "za zwrot środków wykorzystanych przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem i wbrew przepisom prawa odpowiada skarżący" – podczas gdy, odmienne jest od przyjętego przez Sąd, prawidłowe odkodowanie normy prawnej zawartej w tymże przepisie. Adresatem normy prawnej zawartej bowiem w tym przepisie jest ten, kto wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, pobrał je w nadmiernej wysokości lub dopuścił się nieprawidłowości, stwierdzonych w wyniku kontroli;
- - błędną jego wykładnię i przyjęcie za organem, że "fakt poświadczenia przez beneficjentów umów nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. nieprawdziwych informacji we wniosku o przyznanie środków został obiektywnie stwierdzony na podstawie umów zawartych przez beneficjentów z 2006 r. z powiatowymi urzędami pracy, z których wynikało, że uprzednio otrzymali oni już bezzwrotne środki publiczne na podjęcie działalności gospodarczej" – w sytuacji, gdy przed właściwymi organami toczyły się postępowania w zakresie poświadczenia nieprawdy co do złożonych przez beneficjentów oświadczeń i o tym miały rozstrzygać właściwe organy w ramach swoich kompetencji. Założenie, że złożone oświadczenia są nieprawdziwe, było zatem przedwczesne;
- b) niewłaściwe zastosowanie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej w sytuacji, gdy nie zaistniała żadna z przesłanek w nim wymienionych, a tym samym organ dokonał wadliwej subsumpcji tegoż przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a Sąd uznał takie zastosowanie prawa za prawidłowe;
II naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- a) art. 1 § i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na pominięciu oceny prawnej podstaw rozstrzygnięcia – w takim znaczeniu, że nie zawiera rozważań Sądu co do sposobu interpretacji i sposobu zastosowania przywołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 11, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie naruszenia przez organ ogólnych przepisów postępowania, mających zasadniczy wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że "organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyczyny oraz podstawy rozstrzygnięcia" – w sytuacji, gdy "organ nie zgromadził całego materiału dowodowego, w sposób niewyczerpujący rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, w sposób dowolny dokonał jego oceny, wyrażający się w nieuwzględnieniu okoliczności przytaczanych przez skarżącego w treści korespondencji z organem, nie wyważył i nie konfrontował rozstrzygnięcia z interesem społecznym.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Istota sporu w sprawie, wyrażona sformułowanymi w petitum skargi kasacyjnej zarzutami kasacyjnymi, sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zaskarżone decyzje - podzielił pogląd organu - że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, powstało zobowiązanie z tytułu zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) przekazanych [...] Miastu na prawach powiatu według algorytmu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Źródło tego sporu tkwi w odmiennej interpretacji skarżącego kasacyjnie i Sąd pierwszej instancji charakteru stosunku ukształtowanego pomiędzy PFRON a skarżącym w związku z przekazaniem przez Prezesa Zarządu PFRON w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji jednostce samorządu terytorialnego, środków Funduszu, na realizację zadań wynikających z art. 35a tej ustawy, które zostały następnie przekazane przez tę jednostkę podmiotowi gospodarczemu w ramach ww. umów.
Ściślej rzecz ujmując, na pominięciu przez stronę, że stosunek między PFRON a jednostką samorządu terytorialnego, tu Miasta [...] na prawach powiatu, ma charakter publicznoprawny. Stosunek ten bowiem ukształtowany został bezpośrednio przepisami prawa, wyznaczającymi prawa i obowiązki wynikające z tego stosunku zaś przekazanie środków według algorytmu stanowiło czynność realizacji prawa. Mając na uwadze charakter tego stosunku można ocenić prawidłowość stanowiska organów i skarżącego kasacyjnie.
Niezasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut skarżącego kasacyjnie naruszenia przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez błędną jego wykładnię (pkt I a petitum skargi kasacyjnej) i przyjęcie, jak podnosi autor skargi, że zaszła przesłanka w postaci stwierdzenia nieprawidłowości po stronie skarżącego wykorzystania środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, określona w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, przez uznanie, że "za zwrot środków wykorzystanych przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem i wbrew przepisom prawa odpowiada skarżący" – podczas gdy, odmienne jest od przyjętego przez Sąd, prawidłowe odkodowanie normy prawnej zawartej w tymże przepisie. Adresatem normy prawnej zawartej bowiem w tym przepisie jest ten, kto wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, pobrał je w nadmiernej wysokości lub dopuścił się nieprawidłowości, stwierdzonych w wyniku kontroli.
Wbrew stanowisku kasatora prawidłowa jest zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu, w myśl której dla żądania zwrotu wydatkowanych środków PFRON wystarczające jest stwierdzenie obiektywnie istniejących nieprawidłowości związanych z użyciem tych środków i wykrycie ich w toku kontroli, co miało miejsce w tej sprawie. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu, że za zwrot środków wykorzystanych przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, pobraniem ich w nadmiernej wysokości lub stwierdzenia nieprawidłowości a więc wbrew przepisom prawa, odpowiada jednostka samorządu. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie nie ma racji twierdząc, że dopiero prawomocne ustalenie przez sądy popełnienia czynu zabronionego, polegającego na złożeniu przez beneficjentów fałszywych oświadczeń w następstwie, których pozyskali oni środki, będzie stanowiło podstawę do podjęcia działań zmierzających do ich odzyskania.
Prawidłowa jest w konsekwencji ocena Sądu I instancji dokonanych przez organ ustaleń w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, co naruszyło w odniesieniu do umowy nr [...] z dnia [...].03.2015 r. i umowy [...] z dnia [...].03.2015 r. art.12a ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna może otrzymać jednorazowo środki PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, jeśli nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel, zaś w przypadku umowy nr [...] z dnia [...].03.2015 r. stwierdzone nieprawidłowości stanowią o naruszeniu § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. i rozporządzenia oraz § 2 ust. 8 ww. umowy, dotyczących obowiązku beneficjenta zwrotu równowartości odzyskanego podatku VAT oraz naruszenia zapisów aneksu nr 1 i 2 określających termin wykorzystania środków PFRON oraz nie zawarcia aneksu określającego nowy termin poniesienia kosztów (co naruszyło § 6 ust. 4 rozporządzenia).
Nietrafne jest również stanowisko strony, co słusznie Sąd I instancji uznał za wadliwe, że żądanie zwrotu środków może nastąpić dopiero w momencie wyegzekwowania przez jednostkę samorządu terytorialnego należnych kwot od beneficjenta umowy. Obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę postępowania, określony w przepisach art. 49 e ust.1 i 2 ustawy o rehabilitacji jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy. Zauważyć też trzeba, że przychodami Funduszu w świetle art. 46 pkt 7 ustawy o rehabilitacji są wpłaty, o których mowa m.in. w art. 12a ust. 2 tej ustawy. Kontrolę wydatkowania środków w kontekście realizacji zadań wynikających z ustawy, w trybie nadzoru administracyjnego przewidywały zarówno przepisy ustawy, w brzmieniu właściwym dla sprawy, jak i obowiązujące aktualnie (art. 34 ust. 2 pkt 2).
Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut niewłaściwego zastosowania art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej (pkt I b petitum skargi kasacyjnej) albowiem wbrew stanowisku kasatora, w sytuacji, stwierdzenia zaistnienia przesłanek w przepisie wymienionych, wobec przyjętej przez organy i Sąd prawidłowej wykładni tego przepisu, nietrafny jest zarzut wadliwości subsumpcji tegoż przepisu do ustalonego i niespornego w sprawie stanu faktycznego, co miałoby implikować nieprawidłową ocenę Sądu I instancji w tym zakresie.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II lit. a i b petitum skargi kasacyjnej, w tym najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew ocenie kasatora i przywołanych orzeczeń odnoszących się ogólnie do naruszenia ww. przepisu, w powołaniu na argumentację o charakterze jedynie polemicznym wobec stanowiska wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane wskazanym przepisem. Zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia jak też szczegółowo ją wyjaśnia. Słusznie Sąd I instancji nie zakwestionował interpretacji przepisów zaprezentowanych w decyzji organu odwoławczego, który wskazał, że skorzystanie przez Prezydenta Miasta [...] z uprawnienia wynikającego z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji i rozłożenie na raty na wniosek dłużnika (w tym wypadku poręczyciela umowy zawartej z beneficjentem) należności pieniężnej wynikającej z umowy 19 marca 2015 roku nie stanowi nieprawidłowości.
Jako odrębny tryb postępowania, nie wpływa jednak na postępowanie Funduszu związanego z dochodzeniem na podstawie art. 49e ustawy od Miasta [...] na prawach powiatu środków Funduszu przekazanych według algorytmu. Nie jest to bowiem przesłanka o której mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy (umorzenie należności). W tym kontekście zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, podkreślające, że obowiązek zwrotu środków przez stronę postępowania, określony w przepisach art. 49 e ust.1 i 2 ustawy o rehabilitacji jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy.
W konkluzji stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II a i b petitum skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 5400 zł., co dało kwotę 2700 zł.